T-518/16 – Carreras Sequeros u.a./ Kommission
Language of document : ECLI:EU:T:2018:873
Vorläufige Fassung
URTEIL DES GERICHTS (Vierte erweiterte Kammer)
4. Dezember 2018()
„Öffentlicher Dienst – Beamte und Vertragsbedienstete – Reform des Statuts vom 1. Januar 2014 – Art. 6 des Anhangs X des Statuts – Neue Vorschriften betreffend den Jahresurlaub für die Beamten, die in einem Drittland Dienst tun – Einrede der Rechtswidrigkeit – Zielsetzung des Jahresurlaubs“
In der Rechtssache T‑518/16
Francisco Carreras Sequeros, Beamter der Europäischen Kommission, wohnhaft in Addis-Abeba (Äthiopien), und die weiteren im Anhang namentlich aufgeführten Beamten und Bediensteten der Europäischen Kommission(), Prozessbevollmächtigte: Rechtsanwälte S. Orlandi und T. Martin,
Kläger,
gegen
Europäische Kommission, zunächst vertreten durch J. Currall und G. Gattinara, dann durch M. Gattinara und A.‑C. Simon als Bevollmächtigte,
Beklagte,
unterstützt durch
Europäisches Parlament, vertreten durch J. Steele und E. Taneva als Bevollmächtigte,
und durch
Rat der Europäischen Union, zunächst vertreten durch M. Bauer und M. Veiga, dann durch M. Bauer und R. Meyer als Bevollmächtigte,
Streithelfer,
wegen einer Klage nach Art. 270 AEUV, gerichtet auf die Aufhebung der Entscheidungen, mit denen die Zahl der den Klägern zustehenden Jahresurlaubstage ab dem Jahr 2014 verringert wurde,
erlässt
DAS GERICHT (Vierte erweiterte Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten H. Kanninen, der Richter J. Schwarcz, C. Iliopoulos und L. Calvo‑Sotelo Ibáñez‑Martín (Berichterstatter) sowie der Richterin I. Reine,
Kanzler: M. Marescaux, Verwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 21. November 2017
folgendes
Urteil
I. Sachverhalt
1 Die Kläger, Herr Francisco Carreras Sequeros und die weiteren im Anhang namentlich aufgeführten Personen, sind Beamte oder Vertragsbedienstete der Europäischen Kommission. Alle wurden in Drittländer entsandt, und zwar schon vor dem 1. Januar 2014.
2 Nach Art. 57 Abs. 1 des Statuts der Beamten der Europäischen Union (im Folgenden: Statut), der nach den Art. 16 und 91 der Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der Europäischen Union (im Folgenden: BSB) für Vertragsbedienstete entsprechend gilt, steht den Beamten und sonstigen Bediensteten entsprechend einer Regelung, die von den Organen der Europäischen Union im gegenseitigen Einvernehmen nach Stellungnahme des Statutsbeirats festzulegen ist, für jedes Kalenderjahr ein Jahresurlaub von mindestens 24 und höchstens 30 Arbeitstagen zu. Nach dieser Vorschrift beläuft sich der Jahresurlaub auf 24 Urlaubstage zuzüglich aufgrund des Alters und des Dienstgrades gewährte Urlaubstage bis zu der vorerwähnten Grenze von 30 Tagen.
3 Anhang X des Statuts enthält allerdings Sondervorschriften für die Beamten der Europäischen Union, die in Drittländern Dienst tun. Nach Art. 118 der BSB gelten einige dieser Vorschriften entsprechend für Vertragsbedienstete, die sich in dieser Situation befinden. Dies gilt auch für Art. 6 dieses Anhangs.
4 Art. 6 des Anhangs X des Statuts in seiner Fassung vor dem Inkrafttreten der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 1023/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Oktober 2013 zur Änderung des Statuts und der BSB (ABl. 2013, L 287, S. 15) bestimmte für das Personal, das in einem Drittland Dienst tut:
„Dem Beamten steht für jedes Kalenderjahr ein Jahresurlaub von dreieinhalb Arbeitstagen je Dienstmonat zu.“
5 Im 27. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1023/2013 bemerkte der Unionsgesetzgeber jedoch:
„Es ist angemessen, die Arbeitsbedingungen von Bediensteten, die in Drittländern beschäftigt sind, zu modernisieren und kosteneffizienter zu gestalten, wobei Kosteneinsparungen erzielt werden sollten. Die Ansprüche auf Jahresurlaub sollten angepasst werden, und es sollte die Möglichkeit vorgesehen werden, eine größere Bandbreite von Parametern zur Festlegung der Zulage für die Lebensbedingungen aufzunehmen, ohne dass das übergeordnete Ziel der Erzielung von Kosteneinsparungen beeinträchtigt wird. Die Bedingungen für die Gewährung des Wohnungsgeldes sollten überarbeitet werden, um den örtlichen Bedingungen besser Rechnung zu tragen und den Verwaltungsaufwand zu vermindern.“
6 Seit dem Inkrafttreten von Art. 1 Nr. 70 Buchst. a der Verordnung Nr. 1023/2013 am 1. Januar 2014 bestimmt Art. 6 des Anhangs X des Statuts (im Folgenden: neuer Art. 6 des Anhangs X des Statuts) in Bezug auf Beamte, die in einem Drittland Dienst tun, Folgendes:
„Dem Bediensteten steht für jedes Kalenderjahr ein Jahresurlaub von zwei Arbeitstagen je Dienstmonat zu.
Ungeachtet Absatz 1 haben bereits am 1. Januar 2014 in ein Drittland entsandte Beamte Anspruch auf
– drei Arbeitstage vom 1. Januar 2014 bis 31. Dezember 2014;
– zweieinhalb Arbeitstage vom 1. Januar 2015 bis 31. Dezember 2015.“
7 Die Personalakten der Kläger wurden aktualisiert, um dem neuen Art. 6 Abs. 2 erster Gedankenstrich des Anhangs X des Statuts Rechnung zu tragen, und den Klägern wurden dementsprechend 36 Jahresurlaubstage für das Jahr 2014 statt 42 für das Vorjahr gewährt.
8 Die Kläger legten zwischen dem 17. Februar und dem 13. März 2014 Beschwerden ein. Diese Beschwerden wurden von der Anstellungsbehörde bzw. von der Einstellungsbehörde (im Folgenden: zuständige Behörde) mit jeweils gleichlautenden Entscheidungen vom 23. Mai 2014 zurückgewiesen.
II. Verfahren und Anträge der Beteiligten
9 Mit Klageschrift, die am 2. September 2014 bei der Kanzlei des Gerichts für den öffentlichen Dienst der Europäischen Union eingegangen ist, haben die Kläger die vorliegende, unter dem Aktenzeichen F‑88/14 eingetragene Klage erhoben.
10 Mit Entscheidung vom 10. November 2014 hat das Gericht für den öffentlichen Dienst entschieden, das Verfahren in der vorliegenden Rechtssache bis zum Erlass einer rechtskräftigen Entscheidung in den Rechtssachen T‑17/14, U4U u. a./Parlament und Rat, sowie T‑23/14, Bos u. a./Parlament und Rat, auszusetzen.
11 Mit Schriftsätzen, die am 29. Oktober 2014 bzw. am 5. Februar 2015 bei der Kanzlei des Gerichts für den öffentlichen Dienst eingegangen sind, haben der Rat der Europäischen Union und das Europäische Parlament beantragt, im vorliegenden Verfahren als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Kommission zugelassen zu werden.
12 Gemäß Art. 3 der Verordnung (EU, Euratom) 2016/1192 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. Juli 2016 über die Übertragung der Zuständigkeit für die Entscheidung im ersten Rechtszug über die Rechtsstreitigkeiten zwischen der Europäischen Union und ihren Bediensteten auf das Gericht (ABl. 2016, L 200, S. 137) ist die vorliegende Rechtssache in dem Stadium, in dem sie sich am 31. August 2016 befand, auf das Gericht übertragen worden und ist gemäß dessen Verfahrensordnung weiterzubearbeiten. Sie ist unter dem Aktenzeichen T‑518/16 in das Register eingetragen und der Vierten Kammer zugewiesen worden.
13 In den Rechtssachen, im Hinblick auf die das Verfahren ausgesetzt worden war, ergingen das Urteil vom 15. September 2016, U4U u. a./Parlament und Rat (T‑17/14, nicht veröffentlicht, EU:T:2016:489), und der Beschluss vom 11. November 2014, Bos u. a./Parlament und Rat (T‑23/14, nicht veröffentlichte, EU:T:2014:956). Da gegen dieses Urteil und diesen Beschluss kein Rechtsmittel eingelegt wurde, haben sie Rechtskraft erlangt.
14 Der Rat und das Parlament sind durch Entscheidungen des Gerichts vom 6. März 2017 als Streithelfer zugelassen worden.
15 Auf Vorschlag der Vierten Kammer hat das Gericht am 20. September 2017 gemäß Art. 28 der Verfahrensordnung die Rechtssache an einen erweiterten Spruchkörper verwiesen.
16 Auf Vorschlag des Berichterstatters hat das Gericht (Vierte erweiterte Kammer) am 18. Oktober 2017 beschlossen, das mündliche Verfahren zu eröffnen, und die Beteiligten im Rahmen einer prozessleitenden Maßnahme nach Art. 89 der Verfahrensordnung aufgefordert, vor der mündlichen Verhandlung schriftlich Fragen zu beantworten. Die Beteiligten sind der Aufforderung des Gerichts in der gesetzten Frist nachgekommen.
17 In der Sitzung vom 21. November 2017 haben die Beteiligten mündlich verhandelt und Fragen des Gerichts beantwortet.
18 Die Kläger beantragen,
– festzustellen, dass der neue Art. 6 des Anhangs X des Statuts rechtswidrig ist,
– die Entscheidungen, mit denen ihr Jahresurlaub ab [dem Jahr] 2014 verringert wurde, aufzuheben,
– der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
19 Die Kommission beantragt,
– die Klage abzuweisen,
– den Klägern die Kosten aufzuerlegen.
20 Das Parlament beantragt, die Klage abzuweisen.
21 Der Rat beantragt,
– die Einrede der Rechtswidrigkeit betreffend den neuen Art. 6 des Anhangs X des Statuts als unbegründet zurückzuweisen,
– die Klage abzuweisen.
III. Rechtliche Würdigung
A. Zum ersten Klageantrag: Erklärung des neuen Art. 6 des Anhangs X des Statuts für rechtswidrig
22 Mit ihrem ersten Klageantrag beantragen die Kläger, den neuen Art. 6 des Anhangs X des Statuts für rechtswidrig zu erklären.
23 Die Kommission und das Parlament vertreten die Auffassung, die Feststellung der Rechtswidrigkeit nach Prüfung einer Einrede der Rechtswidrigkeit könne nur den Charakter einer Zwischenfeststellung haben und nicht in den Tenor eines Urteils aufgenommen werden, so dass der erste Antrag der Kläger als solcher unzulässig sei.
24 Zwar steht es dem Unionsrichter nicht zu, im Tenor seiner Urteile Grundsatzerklärungen abzugeben (vgl. Urteil vom 16. Dezember 2004, De Nicola/EIB, T‑120/01 und T‑300/01, EU:T:2004:367, Rn. 136 und 137). In der vorliegenden Rechtssache ist es jedoch klar, dass der erste Klageantrag nicht als gegenüber dem zweiten selbständig angesehen werden kann, da die Kläger sich, wie die Kommission und das Parlament selbst vortragen, im Kern inzident auf die Rechtswidrigkeit des neuen Art. 6 des Anhangs X des Statuts zur Stützung ihres Antrags auf Aufhebung der Entscheidungen berufen, mit denen ihr Jahresurlaub „ab [dem Jahr] 2014“ verringert wurde.
B. Zum zweiten Klageantrag: Aufhebung der Entscheidung über die Verringerung der Dauer des Jahresurlaubs der Kläger „ab [dem Jahr] 2014“
1. Zum Gegenstand des zweiten Klageantrags
25 Mit ihrem zweiten Klageantrag begehren die Kläger die Aufhebung der Entscheidungen, mit denen eine Verringerung ihres Jahresurlaubs „ab [dem Jahr] 2014“ vorgenommen wurde.
26 Auf die oben in Rn. 16 angeführte prozessleitende Maßnahme hin haben die Kläger jedoch klargestellt, dass die im Jahr 2014 erhobene Klage de facto als gegen die Entscheidungen, mit denen die Zahl der für dieses Jahr gewährten Jahresurlaubstage verringert worden sei (im Folgenden: angefochtene Entscheidungen), gerichtet zu verstehen sei und nicht die Rechtmäßigkeit der entsprechenden Entscheidungen für die Jahre 2015 und 2016 betreffe.
2. Zu den Folgen der Begrenzung des Gegenstands der Klage auf die von den Klägern erhobenen Einreden der Rechtswidrigkeit
27 Da in den angefochtenen Entscheidungen lediglich die Zahl der jährlichen Urlaubstage für das Jahr 2014 festgelegt wird, stellt sich die Frage, ob die Kläger – wie sie dies getan haben – Klagegründe geltend machen konnten, die auf nicht nur gegen den neuen Art. 6 Abs. 2 erster Gedankenstrich des Anhangs X des Statuts, betreffend den Jahresurlaub für dieses Jahr, sondern ganz allgemein gegen Abs. 1 dieses Artikels, betreffend die Zahl der jährlichen Urlaubstage ab dem Jahr 2016, gerichtete Einreden der Rechtswidrigkeit gestützt waren.
28 In Beantwortung der oben in Rn. 16 angeführten prozessleitenden Maßnahme haben die Kläger vorgetragen, sie hätten ein Interesse an der Geltendmachung der Rechtswidrigkeit des gesamten neuen Art. 6 des Anhangs X des Statuts, und die in dessen Abs. 2 erster Gedankenstrich vorgesehene Übergangsphase sei nicht zu trennen von dessen Abs. 1, wonach den Beamten und Bediensteten, die in einem Drittland Dienst täten, nur noch ein Jahresurlaub von 24 Tagen zustehe.
29 Die Kommission und der Rat haben dagegen vorgetragen, die erhobenen Einreden der Rechtswidrigkeit könnten nur den neuen Art. 6 Abs. 2 erster Gedankenstrich des Anhangs X des Statuts zum Gegenstand haben, da eine Einrede der Rechtswidrigkeit kein selbständiges Klagerecht darstelle und nur von inzidenter, auf den Gegenstand der Klage beschränkter Bedeutung sein könne.
30 Nach ständiger Rechtsprechung ist eine bei der Anfechtung eines dritten Rechtsakts nach Art. 277 AEUV inzident erhobene Einrede der Rechtswidrigkeit nur zulässig, wenn zwischen diesem Akt und der Rechtsnorm, deren mutmaßliche Rechtswidrigkeit geltend gemacht wird, ein Zusammenhang besteht. Da Art. 277 AEUV nicht den Zweck hat, einer Partei zu gestatten, die Anwendbarkeit jedes beliebigen Rechtsakts mit allgemeinem Charakter im Rahmen einer beliebigen Klage in Abrede zu stellen, ist die Tragweite einer Rechtswidrigkeitseinrede auf das zu beschränken, was zur Entscheidung über den Rechtsstreit unerlässlich ist (vgl. Urteil vom 12. Juni 2015, Health Food Manufacturers’ Association u. a./Kommission, T‑296/12, EU:T:2015:375, Rn. 170 und die dort angeführte Rechtsprechung). Daraus folgt, dass der allgemeine Rechtsakt, dessen Rechtswidrigkeit geltend gemacht wird, unmittelbar oder mittelbar auf den streitgegenständlichen Fall anwendbar sein muss und dass ein unmittelbarer rechtlicher Zusammenhang zwischen der angefochtenen individuellen Entscheidung und dem fraglichen allgemeinen Rechtsakt bestehen muss (Urteile vom 15. März 2017, Fernández González/Kommission, T‑455/16 P, nicht veröffentlicht, EU:T:2017:169, Rn. 34, und vom 22. November 2017, von Blumenthal u. a./EIB, T‑558/16, EU:T:2017:827, Rn. 71).
31 Allerdings muss Art. 277 AEUV hinreichend weit ausgelegt werden, um den Personen, die von der direkten Klage gegen allgemeine Rechtsakte der Organe ausgeschlossen sind, eine effektive Rechtmäßigkeitskontrolle dieser Rechtsakte zu gewährleisten (Urteile vom 26. Oktober 1993, Reinarz/Kommission, T‑6/92 und T‑52/92, EU:T:1993:89, Rn. 56, und vom 21. Oktober 2010, Agapiou Joséphidès/Kommission und EACEA, T‑439/08, nicht veröffentlicht, EU:T:2010:442 Rn. 50). Der Anwendungsbereich von Art. 277 AEUV muss sich somit auf Rechtsakte der Organe erstrecken, die für den Erlass der mit der Nichtigkeitsklage angegriffenen Entscheidung tragend waren (Urteile vom 4. März 1998, De Abreu/Gerichtshof, T‑146/96, EU:T:1998:50, Rn. 27, und vom 2. Oktober 2001, Martinez u. a./Parlament, T‑222/99, T‑327/99 und T‑329/99, EU:T:2001:242, Rn. 135), in dem Sinn, dass die besagte Entscheidung im Wesentlichen auf diesen beruht (Urteil vom 12. Juni 2015, Health Food Manufacturers’ Association u. a./Kommission, T‑296/12, EU:T:2015:375, Rn. 172), auch wenn sie nicht förmlich ihre Rechtsgrundlage waren (Urteile vom 2. Oktober 2001, Martinez u. a./Parlament, T‑222/99, T‑327/99 und T‑329/99, EU:T:2001:242, Rn. 135, vom 20. November 2007, Ianniello/Kommission, T‑308/04, EU:T:2007:347, Rn. 33, und vom 2. Oktober 2014, Spraylat/ECHA, T‑177/12, EU:T:2014:849, Rn. 25).
32 Im vorliegenden Fall hatten die Kläger nach Art. 6 des Anhangs X des Statuts in seiner Fassung vor dem Inkrafttreten von Art. 1 Nr. 70 Buchst. a der Verordnung Nr. 1023/2013 Anspruch auf 42 Tage Jahresurlaub. Zum Zeitpunkt der Klageerhebung im Jahr 2014 hatten sie in Anwendung des neuen Art. 6 Abs. 2 erster Gedankenstrich nur noch einen Anspruch auf 30 Tage Jahresurlaub. Schließlich standen ihnen ab dem Jahr 2016 nach Abs. 1 des neuen Art. 6 des Anhangs X des Statuts grundsätzlich nur noch 24 Tage Jahresurlaub zu.
33 Somit verfügt die zuständige Behörde über keinerlei Spielraum für die Festlegung der Zahl der jährlichen Urlaubstage. Außerdem ergibt sich aus einer kontextbezogenen und systematischen Auslegung des neuen Art. 6 des Anhangs X des Statuts, dass sein auf die angefochtenen Entscheidungen unmittelbar anwendbarer Abs. 2 erster Gedankenstrich eine Übergangsvorschrift darstellte, während Abs. 1 dieses Artikels die neue endgültige Regelung für den Jahresurlaub der Beamten und Bediensteten ist, die in einem Drittland Dienst tun.
34 Daher ist festzustellen, dass ein Übergangszeitraum seiner Natur nach den schrittweisen Übergang zu einer anderen Regelung organisiert (Urteile vom 6. Juli 2017, Bodson u. a./EIB, T‑508/16, nicht veröffentlicht, EU:T:2017:469, Rn. 117, und vom 12. Februar 2014, Bodson u. a./EIB, F‑83/12, EU:F:2014:15, Rn. 139), um Schwierigkeiten auszuräumen, die mit der Einführung der neuen Regelung einhergehen, oder eine abrupte Änderung der vorherigen Regelung zu vermeiden.
35 Angesichts des Zusammenhangs zwischen den Übergangsvorschriften und den endgültigen Vorschriften, wobei Erstere ohne Letztere keine Existenzberechtigung hätten, und angesichts des fehlenden Spielraums der zuständigen Behörde ist im vorliegenden Fall davon auszugehen, dass ein unmittelbarer rechtlicher Zusammenhang zwischen den angefochtenen Entscheidungen und dem neuen Art. 6 Abs. 1 des Anhangs X des Statuts besteht und dass dieser Absatz – da er die logische Folge des neuen Art. 6 Abs. 2 erster Gedankenstrich des Anhangs X des Statuts darstellt – zumindest insofern mittelbar auf diese Entscheidungen anwendbar ist, als er für ihren Erlass maßgeblich war, da sie im Wesentlichen auf ihm beruhten, auch wenn er nicht förmlich ihre Rechtsgrundlage war.
36 Daher stellten die angefochtenen Entscheidungen für die Kläger die erste Anwendung des neuen Art. 6 des Anhangs X des Statuts dar, mit der Folge, dass ihnen ab 2016 nur 24 Urlaubstage zustünden.
37 In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission allerdings geltend gemacht, bei Klageerhebung im Jahr 2014 sei die Anwendung des neuen Art. 6 Abs. 1 des Anhangs X des Statuts auf die Kläger hypothetisch gewesen.
38 Gewiss ergibt sich aus den Antworten der Kläger auf die oben in Rn. 16 angeführte prozessleitende Maßnahme, dass zwei von ihnen inzwischen in Brüssel (Belgien) Dienst tun. Daraus lässt sich allerdings nicht ableiten, dass die Anwendung des neuen Art. 6 Abs. 1 des Anhangs X des Statuts auf die Kläger ab 2016 im Jahr 2014 hypothetisch war. Abgesehen davon, dass einer der Betroffenen erst seit dem 1. September 2017 in Brüssel Dienst tut, hatten sie als Beamte oder Bedienstete, die im Rahmen der Generaldirektion für internationale Zusammenarbeit und Entwicklung in einem Drittland Dienst tun, Anspruch darauf, dass diese Vorschrift auf sie angewendet wird.
39 Auch wenn daher die angefochtenen Entscheidungen formal auf die allein das Jahr 2014 betreffende Übergangsvorschrift im neuen Art. 6 Abs. 2 erster Gedankenstrich des Anhangs X des Statuts gestützt sind, ist die von den Klägern auch gegen die endgültige Regelung des Jahresurlaubs durch Abs. 1 dieses Artikels erhobene Einrede der Rechtswidrigkeit statthaft.
3. Zu den Klagegründen
a) Vorbemerkung
40 In ihrer Klageschrift haben die Kläger vorgetragen, der neue Art. 6 des Anhangs X des Statuts verkenne die besondere Natur und Zielsetzung des Rechts auf Jahresurlaub, den allgemeinen Grundsatz der Gleichbehandlung, den Grundsatz der Rechtssicherheit und Art. 10 des Statuts.
41 In Anbetracht des Urteils vom 15. September 2016, U4U u. a./Parlament und Rat (T‑17/14, nicht veröffentlicht, EU:T:2016:489), haben die Kläger den Klagegrund des Verstoßes gegen Art. 10 des Statuts jedoch zurückgenommen.
42 Im Übrigen haben die Kläger in Beantwortung einer Frage des Gerichts erklärt, der dritte Klagegrund eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit sei dahin zu verstehen, dass er sich auf einen Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes beziehe.
43 Schließlich enthält die Klageschrift Ausführungen, die das Recht auf Schutz des Privat‑ und Familienlebens betreffen und somit als eigener Klagegrund anzusehen sind.
44 Letztendlich ist das Gericht mit vier Klagegründen befasst, betreffend jeweils
– einen Verstoß gegen die besondere Natur und Zielsetzung des Rechts auf Jahresurlaub,
– einen Verstoß gegen den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz,
– einen Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes,
– eine Verletzung des Rechts auf Achtung des Privat‑ und Familienlebens.
b) Zum ersten Klagegrund: Verstoß gegen die besondere Natur und Zielsetzung des Rechts auf Jahresurlaub
1) Vorbringen der Beteiligten
45 Unter Berufung auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs und insbesondere auf sein Urteil vom 19. September 2013, Überprüfung Kommission/Strack (C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570), machen die Kläger geltend, das Recht auf Jahresurlaub sei ein besonders bedeutsamer Grundsatz des Sozialrechts der Union. Er sei nunmehr in Art. 31 Abs. 2 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) verankert und werde unter anderem durch Art. 7 der Richtlinie 2003/88/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. November 2003 über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung (ABl. 2003, L 299, S. 9) gewährleistet. Der Rechtsprechung zufolge habe dieser Anspruch zwei Ziele, nämlich es dem Arbeitnehmer zum einen zu ermöglichen, sich von der Ausübung der ihm nach seinem Arbeitsvertrag obliegenden Aufgaben zu erholen, und zum anderen über einen Zeitraum der Entspannung und Freizeit zu verfügen. Die vorteilhafteren Regeln für Beamte und Bedienstete, die in einem Drittland Dienst täten, auf dem Gebiet des Jahresurlaubs hätten nun gerade die mit den Lebensbedingungen an ihrem Dienstort verbundenen Nachteile ausgleichen sollen, die stets als besonders und sogar beschwerlich angesehen worden seien.
46 In diesem Kontext ergebe sich aus der Rechtsprechung und aus dem vierten Erwägungsgrund der Richtlinie 2003/88, dass die Verbesserung von Sicherheit, Arbeitshygiene und Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer bei der Arbeit Zielsetzungen darstellten, die keinen rein wirtschaftlichen Überlegungen untergeordnet werden dürften. Gleichwohl sei die Verringerung des Rechts auf Jahresurlaub der Beamten und Bediensteten, die in einem Drittland Dienst täten, im 27. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1023/2013 durch einen solchen Grund gerechtfertigt worden, nämlich die Überlegung, dass die Kosteneffizienz dieses Personals gesteigert werden und Kosteneinsparungen erzielt werden sollten. Zudem stelle der Umstand, dass diese Verringerung auch im dienstlichen Interesse und insbesondere im Interesse der kleinen Delegationen, deren Funktionieren durch die zahlreichen Abwesenheiten ihres Personals beeinträchtigt worden sei, eine nicht belegte Behauptung dar, der nicht in allen Fällen Geltung zukommen könne. Im Übrigen könne das von der Kommission und dem Parlament geltend gemachte und angeblich mit der Entwicklung der Transport ‑ und Kommunikationswege verbundene Ziel der Modernisierung der Arbeitsbedingungen die streitige Verringerung ebenso wenig rechtfertigen, da diese Argumentation zur schrittweisen Aushöhlung des Rechts auf Jahresurlaub, ohne Rücksicht auf seine Zielsetzung, führen würde.
47 Ferner bedeute der Umstand, dass die im neuen Art. 6 des Anhangs X des Statuts vorgesehene Zahl der jährlichen Urlaubstage immer noch höher sei als die in Art. 7 der Richtlinie 2003/88 vorgesehene, nicht, dass dieser neue Artikel einen angemessenen Schutz der Arbeitsbedingungen, der Gesundheit und der Sicherheit der Kläger gewährleiste. Die Richtlinie 2003/88 wolle nämlich lediglich ein minimales Schutzniveau sicherstellen. Zudem enthalte Art. 23 dieser Richtlinie ein Verschlechterungsverbot, aus dem sich ergebe, dass die Verringerung der Zahl der Urlaubstage nicht allein dadurch gerechtfertigt werden könne, dass diese Zahl oberhalb der in dem erwähnten Art. 7 vorgesehenen Zahl bleibe.
48 In jedem Fall beeinträchtige die Verschlechterung der Arbeitsbedingungen der Kläger ihr Berufsleben und ihre Gesundheit unverhältnismäßig.
49 Schließlich hätte der Gesetzgeber ungeachtet seines weiten Ermessens die Auswirkungen der Verringerung der Zahl der jährlichen Urlaubstage auf die Gesundheit und die Sicherheit der Beamten und Bediensteten, die in Drittländern Dienst tun, prüfen müssen, da sich aus der Praxis eine Vermutung dafür ergebe, dass die in Drittländern ausgeführte Arbeit beschwerlicher sei als die an den Sitzen der Organe. Des Weiteren hätte der Gesetzgeber die Verschlechterung der Arbeitsbedingungen der Betroffenen hinreichend begründen müssen. An einer solchen Prüfung und Begründung fehle es jedoch im vorliegenden Fall.
50 Die Kommission, der sich das Parlament und der Rat anschließen, stellt vorab die Relevanz des Urteils vom 19. September 2013, Überprüfung Kommission/Strack (C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570), in Abrede.
51 Die Kommission sowie das Parlament und der Rat tragen weiter vor, der Gesetzgeber habe im 14. Erwägungsgrund der Richtlinie 2003/88 vorgesehen, dass „spezifische Vorschriften anderer gemeinschaftlicher Rechtsakte“ Vorrang vor den Bestimmungen dieser Richtlinie haben sollten. Dies gelte im Fall des neuen Art. 6 des Anhangs X des Statuts. Zudem sei die in diesem Artikel festgelegte Zahl der jährlichen Urlaubstage weiterhin höher als der in Art. 7 der Richtlinie 2003/88 vorgesehene „Mindestjahresurlaub von vier Wochen“. Somit beeinträchtige der neue Art. 6 des Anhangs X des Statuts das Recht auf Jahresurlaub nicht in seiner Substanz.
52 Im Übrigen habe der Gesetzgeber nicht als einzigen Zweck ein wirtschaftliches Ziel verfolgt, als er den neuen Art. 6 des Anhangs X des Statuts verabschiedet habe. Vielmehr ergebe sich aus dem 27. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1023/2013, dass er auch das Ziel verfolgt habe, die Arbeitsbedingungen des in Drittländern beschäftigten Personals zu modernisieren, d. h. das administrative Erfordernis einer Anpassung der Arbeitsbedingungen an die Entwicklung der wirtschaftlichen und sozialen Bedingungen. Hierzu trägt der Rat vor, ein Jahresurlaub von 42 Arbeitstagen führe zu Problemen in kleinen Delegationen, die aufgrund dieser Urlaube und von Fehlzeiten aus anderen Gründen nicht immer über ausreichendes Personal verfügten, um ihr ordnungsgemäßes Funktionieren zu gewährleisten. Die Kommission und das Parlament ihrerseits verweisen darauf, dass sich die Situation, die zwischen 2004 und 2014 die frühere Regelung teilweise gerechtfertigt habe, dadurch geändert habe, dass bei der Kommunikation über das Internet und bei Billigflügen eine rasante Entwicklung eingetreten sei.
53 Überdies hätten die Kläger nicht dargetan, dass der Gesetzgeber das Recht auf Jahresurlaub verkannt habe; dieses solle es dem Arbeitnehmer ermöglichen, sich zum einen zu erholen und zum anderen über einen Zeitraum der Entspannung und Freizeit zu verfügen. Was dies angehe, könne die frühere „Praxis“, die angeblich eine Vermutung dafür begründe, dass die in Drittländern geleistete Arbeit beschwerlich sei – unterstellt, sie träfe zu –, in keiner Weise den Gesetzgeber binden, da er einen großen Spielraum habe, um das Statut an Veränderungen im wirtschaftlichen und sozialen Kontext anzupassen und die Rechte und Pflichten der Beamten jederzeit und in ungünstiger Weise zu ändern.
54 Auf jeden Fall habe der Gesetzgeber die besonderen Sachzwänge berücksichtigt, die sich aus der Situation des in Drittländern tätigen Personals ergäben, zum einen in Art. 7 des Anhangs X des Statuts, was die Berechnung der Dauer des Urlaubs bei Antritt des Dienstes oder Ausscheiden aus dem Dienst in einem Drittland und die Übertragung nicht genutzter Jahresurlaubstage angehe, und zum anderen in Art. 7 Abs. 2 des Anhangs V des Statuts, was die Reisetage betreffe.
55 Schließlich trägt die Kommission vor, Rechtsakte mit allgemeiner Geltung seien hinreichend begründet, wenn der Gesetzgeber die Grundzüge der Maßnahmen – sei es auch nur kurz – erläutere. Folglich ergebe sich aus keiner Bestimmung und keinem Grundsatz, dass der Gesetzgeber verpflichtet gewesen wäre, die Auswirkungen der Verringerung des Jahresurlaubs auf die Gesundheit und Sicherheit der Beamten zu berücksichtigen, die Tragweite dieser Verringerung im Verhältnis zum allgemeinen Ziel der Verbesserung ihrer Arbeitsbedingungen zu bewerten oder die durch diese Verringerung ermöglichten Effizienzgewinne nachzuweisen.
2) Würdigung durch das Gericht
i) Vorbemerkung
56 Vorab ist zu prüfen, ob das Urteil vom 19. September 2013, Überprüfung Kommission/Strack (C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570), auf das sich die Antragsteller weitgehend stützen, für den vorliegenden Fall relevant ist.
57 Wie die Kommission sowie das Parlament und der Rat geltend machen, beschränkte sich der Gerichtshof in diesem Urteil darauf, über eine Vorschrift zu entscheiden, die nach geltendem Recht einen Mechanismus für die Übertragung nicht in Anspruch genommener Urlaubstage von einem Jahr auf das nächste vorsieht.
58 Die in diesem Urteil enthaltenen Klarstellungen, die insbesondere die Natur und die Zielsetzung des Urlaubs, die Bedingungen, unter denen eine Richtlinie gegenüber einem Organ geltend gemacht werden kann, und die Modalitäten für die Anwendung der Charta auf die Organe betreffen, sind – auch wenn es in der vorliegenden Rechtssache um eine Rechtsänderung geht, durch die die Dauer des Jahresurlaubs verringert wird – gleichwohl im vorliegenden Fall relevant.
59 Abgesehen davon leiten die Kläger aus der Richtlinie 2003/88 und der diesbezüglichen Rechtsprechung gerade die besondere Natur und die Zielsetzung des von ihnen geltend gemachten Rechts auf Jahresurlaub ab. Daher ist es notwendig, vorab ebenfalls zu prüfen, inwieweit im vorliegenden Fall eine Berufung auf diese Richtlinie möglich ist.
ii) Zur Möglichkeit, sich gegenüber dem Unionsgesetzgeber auf die Richtlinie 2003/88 zu berufen
60 Nach ständiger Rechtsprechung kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Richtlinie 2003/88 als solche den Organen Verpflichtungen in ihren Beziehungen zu ihrem Personal auferlegt, da nach ständiger Rechtsprechung Richtlinien an die Mitgliedstaaten und nicht an die Organe oder Einrichtungen der Union gerichtet sind (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 15. September 2016, TAO-AFI und SFIE‑PE/Parlament und Rat, T‑456/14, EU:T:2016:493, Rn. 72 und die dort angeführte Rechtsprechung).
61 Wie jedoch bereits entschieden wurde, schließt der Umstand, dass eine Richtlinie als solche die Organe nicht bindet, nicht aus, dass die in dieser Richtlinie aufgestellten Regeln oder Grundsätze den Organen entgegengehalten werden können, wenn sie selbst nur als spezifischer Ausdruck von Grundregeln des Vertrags und allgemeinen Grundsätzen erscheinen, die unmittelbar für die Organe gelten Desgleichen könnte eine Richtlinie für ein Organ bindend sein, wenn dieses – im Rahmen seiner organisatorischen Autonomie und innerhalb der Grenzen des Statuts – eine bestimmte in einer Richtlinie aufgestellte Verpflichtung umsetzen wollte oder wenn eine intern anwendbare Handlung von allgemeiner Geltung selbst ausdrücklich auf Maßnahmen verweist, die der Unionsgesetzgeber in Anwendung der Verträge getroffen hat. Schließlich haben die Organe gemäß der ihnen obliegenden Loyalitätspflicht in ihrer Funktion als Arbeitgeber die auf Unionsebene erlassenen Rechtsvorschriften zu berücksichtigen (vgl. Urteil vom 15. September 2016, TAO-AFI und SFIE‑PE/Parlament und Rat, T‑456/14, EU:T:2016:493, Rn. 73 und 74 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
62 Im vorliegenden Fall vertreten die Kläger in ihren Schriftsätzen die Ansicht, Art. 1e Abs. 2 des Statuts stelle eine intern anwendbare Handlung von allgemeiner Geltung dar, die auf die Richtlinie 2003/88 verweise.
63 In diesem Zusammenhang hat der Gerichtshof zwar in seinem Urteil vom 19. September 2013, Überprüfung Kommission/Strack (C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570, Rn. 43), entschieden, dass Art. 1e Abs. 2 des Statuts Vorschriften wie die der Richtlinie 2003/88 erfasse, da sowohl mit diesem Artikel als auch mit dieser Richtlinie Mindestvorschriften für Sicherheit und Gesundheitsschutz bei der Arbeitszeitgestaltung, einschließlich Mindestjahresurlaub, festgelegt werden sollten.
64 In seinem Urteil vom 19. September 2013, Überprüfung Kommission/Strack (C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570, Rn. 48 ff.), hat der Gerichtshof jedoch nur die Richtlinie 2003/88 zur Auslegung von Art. 4 des Anhangs V des Statuts in Verbindung mit Art. 1e Abs. 2 des Statuts herangezogen. Dagegen können – da den Anhängen des Statuts der gleiche rechtliche Wert zukommt wie dem Statut selbst (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 24. November 2010, Kommission/Rat, C‑40/10, EU:C:2010:713, Rn. 61, und Beschluss vom 13. Dezember 2012, Mische/Kommission, T‑641/11 P, EU:T:2012:695, Rn. 41), und in Ermangelung einer Hierarchie zwischen der Richtlinie 2003/88 und der Verordnung Nr. 1023/2013 zur Änderung des Statuts, da diese Verordnung im Übrigen keinen delegierten Rechtsakt oder Rechtsakt zur Durchführung dieser Richtlinie darstellt (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 13. November 2014, Spanien/Kommission, T‑481/11, EU:T:2014:945, Rn. 74 und die dort angeführte Rechtsprechung) – Art. 1e Abs. 2 des Statuts und die Richtlinie 2003/88 nicht zur Stützung einer Einrede der Rechtswidrigkeit geltend gemacht werden, um den neuen Art. 6 der Anhangs X des Statuts für unanwendbar zu erklären.
65 Die Kläger berufen sich allerdings in ihren Schriftsätzen auch auf Art. 31 Abs. 2 der Charta und machen in Beantwortung einer vom Gericht in der mündlichen Verhandlung gestellten Frage ausdrücklich geltend, die Richtlinie 2003/88 könne dem Unionsgesetzgeber entgegengehalten werden, da sie ein Grundrecht zum Ausdruck bringe.
66 Aus Art. 51 Abs. 1 der Charta geht hervor, dass sich deren Bestimmungen insbesondere an die Organe der Union richten, die daher verpflichtet sind, die Anwendung der in ihr verankerten Grundsätze zu beobachten und zu fördern, darunter das durch Art. 31 Abs. 2 der Charta garantierte Recht auf Jahresurlaub.
67 Ferner ist darauf hinzuweisen, dass die Erläuterungen des Präsidiums des Konvents, der die Charta ausgearbeitet hat (ABl. 2007, C 303, S. 17), gemäß Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 3 EUV und Art. 52 Abs. 7 der Charta bei deren Auslegung berücksichtigt werden müssen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 19. September 2013, Überprüfung Kommission/Strack, C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570, Rn. 27).
68 Aus den oben in Rn. 67 angeführten Erläuterungen ergibt sich nun, dass Art. 31 Abs. 2 der Charta namentlich den Kern der später durch die Richtlinie 2003/88 ersetzten und kodifizierten Richtlinie 93/104/EG des Rates vom 23. November 1993 über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung (ABl. 1993, L 307, S. 18) verankert (Urteil vom 19. September 2013, Überprüfung Kommission/Strack, C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570, Rn. 39). Insbesondere ist Art. 7 der Richtlinie 2003/88, betreffend den Jahresurlaub, wortgleich mit Art. 7 der Richtlinie 93/104. Sein Abs. 1 lautet: „Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, damit jeder Arbeitnehmer einen bezahlten Mindestjahresurlaub von vier Wochen nach Maßgabe der Bedingungen für die Inanspruchnahme und die Gewährung erhält, die in den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und/oder nach den einzelstaatlichen Gepflogenheiten vorgesehen sind.“
69 Da die Richtlinie 2003/88 eine konkrete Ausprägung des in Art. 31 Abs. 2 der Charta aufgestellten Grundsatzes ist, wie sich aus den Erläuterungen des Präsidiums des Konvents zu diesem ergibt (siehe oben, Rn. 67), konnte der Gesetzgeber, der diesen Artikel – der den gleichen Rang wie die Verträge hat – beachten muss, den Inhalt dieser Richtlinie nicht unbeachtet lassen.
70 Daher müsste der neue Art. 6 des Anhangs X des Statuts unangewendet bleiben, wenn dieser sich als mit dem Recht auf Jahresurlaub, dessen Natur und Zielsetzung sich aus Art. 31 Abs. 2 der Charta in Verbindung mit der Richtlinie 2003/88 ergeben, unvereinbar erweisen sollte.
71 Das Gericht muss daher prüfen, ob der neue Art. 6 Abs. 1 und 2 erster Gedankenstrich des Anhangs X des Statuts das Recht auf Jahresurlaub, speziell seine Natur und seine Zielsetzung, beeinträchtigt.
– Zum Vorliegen einer Beeinträchtigung des Rechts auf Jahresurlaub
72 Zunächst ist anzumerken, dass – da gemäß Art. 31 Abs. 2 der Charta und den Erläuterungen zu ihr (siehe oben, Rn. 67) auf die Richtlinie 2003/88 Bezug genommen werden muss – der Inhalt der Vorschriften dieser Richtlinie nicht außer Acht gelassen werden darf.
73 In diesem Zusammenhang ist auf Art. 14 der Richtlinie 2003/88 hinzuweisen, dem zufolge diese „nicht [gilt], soweit andere [Unions]instrumente spezifischere Vorschriften über die Arbeitszeitgestaltung für bestimmte Beschäftigungen oder berufliche Tätigkeiten enthalten“. Wie aus dem 14. Erwägungsgrund der genannten Richtlinie hervorgeht, bezieht sich diese Vorschrift insbesondere auf spezifische Anforderungen an den Jahresurlaub für „bestimmte Gruppen von Arbeitnehmern“.
74 Die Kommission schlägt daher vor, den neuen Art. 6 des Anhangs X des Statuts als Vorschrift anzusehen, die Vorrang vor den Bestimmungen der Richtlinie 2003/88 hat, was die Dauer des Jahresurlaubs angeht.
75 Aus Art. 1 Abs. 3 der Richtlinie 2003/88 ergibt sich jedoch, dass die in dieser enthaltenen Mindestanforderungen an Sicherheit und Gesundheitsschutz bei der Arbeitszeitgestaltung grundsätzlich für alle privaten oder öffentlichen Tätigkeitsbereiche gelten. In diesem Zusammenhang und auch unter Berücksichtigung des 14. Erwägungsgrundes der genannten Richtlinie ist deren Art. 14 so auszulegen, dass er sich auf für bestimmte Gruppen von Arbeitnehmern aufgrund der Besonderheiten ihrer Beschäftigungen oder beruflichen Tätigkeiten spezifische Vorschriften bezieht.
76 Daher hat der Gesetzgeber jeweils in der Richtlinie 2002/15/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. März 2002 zur Regelung der Arbeitszeit von Personen, die Fahrtätigkeiten im Bereich des Straßentransports ausüben (ABl. 2002, L 80, S. 35), der Richtlinie 2000/79/EG vom 27. November 2000 über die Durchführung der von der Vereinigung Europäischer Fluggesellschaften (AEA), der Europäischen Transportarbeiter-Föderation (ETF), der European Cockpit Association (ECA), der European Regions Airline Association (ERA) und der International Air Carrier Association (IACA) geschlossenen Europäischen Vereinbarung über die Arbeitszeitorganisation für das fliegende Personal der Zivilluftfahrt (ABl. 2000, L 302, S. 57) und der Richtlinie 2014/112/EU des Rates vom 19. Dezember 2014 zur Durchführung der von der Europäischen Binnenschifffahrts Union (EBU), der Europäischen Schifferorganisation (ESO) und der Europäischen Transportarbeiter-Föderation (ETF) geschlossenen Europäischen Vereinbarung über die Regelung bestimmter Aspekte der Arbeitszeitgestaltung in der Binnenschifffahrt (ABl. 2014, L 367, S. 86) spezifische Vorschriften für den Straßenverkehr, den Luftverkehr bzw. die Binnenschifffahrt erlassen.
77 Im vorliegenden Fall ist anzumerken, dass der neue Art. 6 des Anhangs X des Statuts sich nicht als eine spezifische Vorschrift über die Arbeitszeitgestaltung im Sinne von Art. 14 der Richtlinie 2003/88 darstellt. Darüber hinaus erbringt die Kommission keinen Beweis dafür, dass die in Drittländer entsandten Beamten und Bediensteten eine berufliche Tätigkeit ausüben würden, die spezifische Vorschriften wie die oben in Rn. 76 aufgeführten erfordert. In diesem Zusammenhang genügt der Umstand, dass Art. 336 AEUV dem Parlament und dem Rat die Befugnis übertragen hat, das Statut und die BSB gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren zu erlassen, nicht, um diese spezifische Natur nachzuweisen.
78 Die Kommission argumentiert, Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie 2003/88 sehe nur die Verpflichtung vor, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, damit jeder Arbeitnehmer einen bezahlten Mindestjahresurlaub von vier Wochen, d. h. 20 Arbeitstagen, erhalte, so dass der neue Art. 6 des Anhangs X des Statuts durch die Festlegung der Zahl der Jahresurlaubstage ab 2016 auf 24 Tage diese Grenze einhalte.
79 Die Kläger ihrerseits stellen in Abrede, dass der neue Art. 6 des Anhangs X des Statuts dadurch mit der Natur und der Zielsetzung des Jahresurlaubs vereinbar sei, dass die Zahl der Jahresurlaubstage weiterhin über dem in Art. 7 der Richtlinie 2003/88 vorgeschriebenen Mindestsatz liege. Sie verweisen darauf, dass Art. 23 der Richtlinie 2003/88 ein Verschlechterungsverbot enthalte und dass das grundlegende Ziel dieser Richtlinie darin bestehe, die Lebensbedingungen der Arbeitnehmer zu verbessern.
80 Wie es in Art. 23 der Richtlinie 2003/88 heißt, „[stellt,] sofern die Mindestvorschriften dieser Richtlinie eingehalten werden, … [deren] Durchführung … keine wirksame Rechtfertigung für eine Zurücknahme des allgemeinen Arbeitnehmerschutzes dar“. Daraus folgt, dass eine Verschlechterung des den Arbeitnehmern garantierten Schutzes auf dem Gebiet der Arbeitszeitgestaltung nicht als solche durch die Richtlinie 2003/88 untersagt ist, sondern dass sie – um unter das in deren Art. 23 aufgestellte Verbot zu fallen – zum einen mit der „Durchführung“ der Richtlinie zusammenhängen und zum anderen das „allgemeine Niveau des Arbeitnehmerschutzes“ betreffen muss (vgl. entsprechend Urteil vom 23. April 2009, Angelidaki u. a., C‑378/07 bis C‑380/07, EU:C:2009:250, Rn. 126).
81 Insbesondere umfasst die Bedingung betreffend die „Durchführung“ der Richtlinie 2003/88 alle nationalen Umsetzungsmaßnahmen, die darauf abzielen, sicherzustellen, dass das mit der Richtlinie verfolgte Ziel erreicht werden kann. Andererseits kann nicht angenommen werden, dass eine Verordnung gegen Art. 23 der Richtlinie 2003/88 verstößt, wenn die mit ihr verbundene Verschlechterung in keiner Weise mit ihrer Durchführung verbunden ist, d. h. wenn die Verschlechterungsmaßnahme nicht durch die Notwendigkeit der Umsetzung, sondern durch die Notwendigkeit der Förderung eines anderen Ziels gerechtfertigt ist (vgl. entsprechend Urteil vom 23. April 2009, Angelidaki u. a., C‑378/07 bis C‑380/07, EU:C:2009:250, Rn. 131 und 133).
82 Dem 27. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1023/2013 zufolge zielte deren Art. 1 Abs. 70 Buchst. a allerdings darauf ab, Kosteneinsparungen zu erzielen und die Arbeitsbedingungen der in Drittländern beschäftigten Mitarbeiter zu modernisieren, nicht aber, das mit der Richtlinie 2003/88 verfolgte Ziel zu erreichen.
83 Folglich können sich die Kläger nicht auf Art. 23 der Richtlinie 2003/88 berufen, um die Gültigkeit des neuen Art. 6 des Anhangs X des Statuts in Frage zu stellen.
84 Gleichwohl ist – wie die Kläger vortragen – das Recht auf Jahresurlaub jedes Arbeitnehmers, einschließlich Beamte und sonstige Bedienstete, als ein besonders wichtiger Grundsatz des Sozialrechts der Union anzusehen (Urteil vom 19. September 2013, Überprüfung Kommission/Strack, C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570, Rn. 26). Sein Ziel ist es nämlich, dem Arbeitnehmer die Möglichkeit zu geben, sich zu erholen und über einen Zeitraum der Entspannung und Freizeit zu verfügen (Urteil vom 20. Januar 2009, Schultz-Hoff u. a., C‑350/06 und C‑520/06, EU:C:2009:18, Rn. 25) und so seine Sicherheit und Gesundheit zu schützen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 14. Oktober 2010, Union syndicale Solidaires Isère, C‑428/09, EU:C:2010:612, Rn. 37, und Beschluss vom 4. März 2011, Grigore, C‑258/10, nicht veröffentlicht, EU:C:2011:122, Rn. 40).
85 Die Zielsetzung des Jahresurlaubs steht somit im Einklang mit dem der Union durch Art. 151 AEUV auferlegten Ziel, die Lebens- und Arbeitsbedingungen der Arbeitnehmer zu verbessern und gemäß Art. 153 AEUV die Maßnahmen der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der Verbesserung der Arbeitsumwelt zum Schutz der Gesundheit und Sicherheit der Betroffenen zu unterstützen und zu ergänzen.
86 Darüber hinaus muss die Union sich nach Art. 51 Abs. 1 der Charta an die Grundsätze, einschließlich des Rechts auf Jahresurlaub, halten und deren Anwendung fördern.
87 Aus den Erläuterungen des Präsidiums des Konvents zu Art. 31 Abs. 2 der Charta (siehe oben, Rn. 67) ergibt sich auch, dass dieser sich auf die Richtlinie 93/104, ersetzt durch die Richtlinie 2003/88, und auf Punkt 8 der auf der Tagung des Europäischen Rates in Straßburg am 9. Dezember 1989 verabschiedeten Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer stützt. Aus dem vierten Erwägungsgrund der Richtlinie 2003/88 geht jedoch hervor, dass die Maßnahmen zur Arbeitszeitgestaltung, insbesondere der in Art. 7 dieser Richtlinie vorgesehene bezahlte Jahresurlaub, als grundlegendes Ziel haben, direkt zur Verbesserung des Schutzes der Sicherheit und der Gesundheit der Arbeitnehmer beizutragen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 19. September 2013, Überprüfung Kommission/Strack, C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570, Rn. 44). In Punkt 8 der Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer heißt es: „Jeder Arbeitnehmer der Europäischen Gemeinschaft hat Anspruch auf die wöchentliche Ruhezeit und auf einen bezahlten Jahresurlaub, deren Dauer gemäß den einzelstaatlichen Gepflogenheiten auf dem Wege des Fortschritts in den einzelnen Staaten einander anzunähern ist.“
88 Aus alledem ergibt sich, dass das in Art. 31 Abs. 2 der Charta vorgesehene Recht auf Jahresurlaub seiner Natur nach grundsätzlich dazu dient, die Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen der Arbeitnehmer zu fördern.
89 Daher reicht der Umstand, dass die Zahl der Jahresurlaubstage, die durch den neuen Art. 6 des Anhangs X des Statuts festgelegt wurde, immer noch über dem in Art. 7 der Richtlinie 2003/88 geforderten Minimum liegt, nicht – wie die Kommission geltend macht – aus, um zu schlussfolgern, dass dieser neue Artikel das Recht auf Jahresurlaub nicht verletzt.
90 Auch wenn dagegen eine Verringerung der Zahl der Jahresurlaubstage allein nicht ausreicht, um zu schlussfolgern, dass das in Art. 31 Abs. 2 der Charta garantierte Recht auf Jahresurlaub verletzt wurde, so ist dies nicht der Fall beim neuen Art. 6 des Anhangs X des Beamtenstatuts, der die Dauer des Urlaubs für Beamte und andere in Drittländer entsandte Bedienstete in drei Jahren erheblich von 42 auf 24 Tage verringert. Diese Verringerung kann nämlich nicht als mit dem Grundsatz einer Förderung der Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen der Betroffenen vereinbar angesehen werden.
91 Diese Feststellung wird durch die Argumente der Kommission, des Parlaments und des Rates nicht außer Kraft gesetzt, da der Umfang der vorgenommenen Verringerung nicht durch die anderen Bestimmungen des Statuts und seiner Anhänge gemildert wird, die den Kontext bilden, in den der neue Art. 6 der Anhangs X des Statuts eingebettet ist.
92 So nahm Art. 1 Nr. 70 Buchst. b der Verordnung Nr. 1023/2013 eine Änderung an Art. 7 Abs. 1 des Anhangs X des Statuts vor und glich die Regeln für Beamte und andere Bedienstete, die in einem Drittland Dienst tun, denen für die übrigen Beamten und Bediensteten an, indem er die Zahl der Urlaubstage, auf die sie Anspruch hatten, im Fall des Dienstantritts oder des Ausscheidens aus dem Dienst im Laufe des Jahres verringerte.
93 Darüber hinaus sehen Art. 8 Abs. 1 des Anhangs X des Statuts und Art. 9 Abs. 2 dieses Anhangs vor, dass die Anstellungsbehörde „dem Beamten in Ausnahmefällen durch eine mit Gründen versehene Sonderverfügung einen Erholungsurlaub [von höchstens fünfzehn Arbeitstagen] wegen besonders beschwerlicher Lebensbedingungen am Ort seiner dienstlichen Verwendung gewähren [kann]“. Bei der Prüfung, ob der Gesetzgeber Zielsetzung und Bedeutung des Jahresurlaubs angemessen in Rechnung gestellt hat, ist jedoch zu beachten, dass diese Bestimmungen vor dem Inkrafttreten des neuen Art. 6 des Anhangs X des Statuts bestanden haben. Als ältere Vorschriften können sie daher nicht das Ausmaß der vom Gesetzgeber vorgenommenen Verringerung des Urlaubs reduzieren. Dies umso mehr, als Art. 1 Nr. 70 Buchst. c der Verordnung Nr. 1023/2013 Art. 8 des Anhangs X des Statuts ergänzt hat, um festzulegen, dass Beamte, die an Fortbildungen teilnehmen und denen Erholungsurlaub gewährt wurde, ihre Fortbildungszeiten gegebenenfalls mit ihrem Erholungsurlaub zu kombinieren haben, obwohl dieser Urlaub es dem Betroffenen ermöglichen soll, sich zu erholen, wie sein Name schon sagt.
94 Darüber hinaus ist die Möglichkeit, dass einem Beamten oder sonstigen Bediensteten, der einer Delegation zugewiesen wurde, gemäß Art. 5 des Anhangs X des Statuts und den Bestimmungen dieses Anhangs, die es der Familie des Betreffenden gestatten, ihm in das Drittland zu folgen, eine Dienstwohnung gewährt wird, für das Recht auf Jahresurlaub irrelevant.
95 Im Übrigen existierten die in Art. 10 des Anhangs X des Statuts vorgesehenen Zulagen für die Lebensbedingungen ebenso wie die anderen Bestimmungen dieses Anhangs über die Erstattung von Unterkunfts‑, Reise- oder Beförderungskosten oder über Leistungen der sozialen Sicherheit für die betreffenden Personen nicht nur vor dem Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1023/2013, sondern sie können die Verringerung der Zahl der Jahresurlaubstage nicht ausgleichen. Im Interesse eines wirksamen Schutzes der Sicherheit und Gesundheit des Arbeitnehmers sollte er in der Regel eine wirksame Ruhepause einlegen können, so dass der Jahresurlaub nicht durch einen finanziellen Ausgleich ersetzt werden kann, es sei denn, es handelt sich um eine Beendigung des Arbeitsverhältnisses gemäß Art. 7 Abs. 2 der Richtlinie 2003/88 (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 10. September 2009, Vicente Pereda, C‑277/08, EU:C:2009:542, Rn. 20).
96 Schließlich ergibt sich aus Art. 7 Abs. 2 des Anhangs X des Statuts, dass ein in einem Drittland tätiger Beamter, der nur einen Teil seines Jahresurlaubs genommen hat, 14 Arbeitstage auf das folgende Jahr übertragen kann, statt zwölf Arbeitstage wie Beamte, die im Gebiet der Union tätig sind, gemäß Art. 4 Abs. 1 des Anhangs V des Statuts. Darüber hinaus geht aus Art. 7 Abs. 2 des Anhangs V des Statuts hervor, dass die Reisetage, die sich normalerweise auf zweieinhalb Tage Urlaub belaufen, für Mitarbeiter, die in einem Drittland beschäftigt sind, unter Berücksichtigung der jeweiligen Erfordernisse verlängert werden können. Diese Maßnahmen zugunsten der in ein Drittland entsandten Beamten und sonstigen Bediensteten erscheinen jedoch im Vergleich zur Verringerung der Zahl der Jahresurlaubstage, die sich aus dem neuen Art. 6 des Anhangs X des Statuts ergibt, marginal.
97 Daher ist – wie von den Klägern vorgetragen – davon auszugehen, dass die durch den neuen Art. 6 des Anhangs X des Statuts bedingte erhebliche Verringerung der Zahl der Jahresurlaubstage ihr Recht auf Jahresurlaub beeinträchtigt. Aufgrund dessen ist zu prüfen, ob diese Beeinträchtigung hinreichend gerechtfertigt ist.
– Zur Rechtfertigung der Beeinträchtigung des Rechts auf Jahresurlaub
98 Gemäß Art. 52 Abs. 1 der Charta können Grundrechte, die keine absoluten Vorrechte darstellen, wie das Recht auf Eigentum und das Recht auf freie Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit, eingeschränkt werden, sofern diese Beschränkungen tatsächlich Zielen von allgemeinem Interesse dienen und im Hinblick auf das verfolgte Ziel keine übermäßige und unerträgliche Intervention darstellen, die die Substanz der so garantierten Rechte untergraben würde (Urteile vom 28. November 2013, Rat/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, EU:C:2013:776, Rn. 122, und vom 26. September 2014, Arctic Paper Mochenwangen/Kommission, T‑634/13, nicht veröffentlicht, EU:T:2014:828, Rn. 55).
99 Entsprechend ist zu berücksichtigen, dass Beschränkungen, wie sie im vorliegenden Fall gelten, unter den gleichen Bedingungen auf Grundsätze, wie das Recht auf Jahresurlaub, angewandt werden können, die zuvor gemäß Art. 52 Abs. 5 der Charta umgesetzt wurden.
100 Allerdings verfügt der Gesetzgeber über einen großen Spielraum, um das Statut anzupassen und die Rechte und Pflichten der Beamten jederzeit – auch in einem ungünstigen Sinne – zu ändern. Dies bedeutet jedoch nicht, dass der Gesetzgeber nach sorgfältiger und unparteiischer Prüfung aller relevanten Elemente auf eine Entscheidung in voller Kenntnis der Sachlage verzichten könnte (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 14. November 2013, Europol/Kalmár, T‑455/11 P, EU:T:2013:595, Rn. 72). Folglich obliegt es insbesondere dem Gericht, sich zu vergewissern, dass der Gesetzgeber überprüft hat, ob die oben in Rn. 98 genannten Bedingungen erfüllt sind (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 9. November 2010, Volker und Markus Schecke und Eifert, C‑92/09 und C‑93/09, EU:C:2010:662, Rn. 79 bis 83).
101 Was erstens die Frage angeht, ob der neue Art. 6 des Anhangs X des Statuts durch ein Ziel von allgemeinem Interesse gerechtfertigt ist, ist auf den 27. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1023/2013 zu verweisen, wonach es „angemessen [war], die Arbeitsbedingungen von Bediensteten, die in Drittländern beschäftigt sind, zu modernisieren und kosteneffizienter zu gestalten, wobei Kosteneinsparungen erzielt werden sollten“.
102 Aus dem vierten Erwägungsgrund der Richtlinie 2003/88 geht jedoch hervor, dass „[d]ie Verbesserung von Sicherheit, Arbeitshygiene und Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer bei der Arbeit Zielsetzungen dar[stellen], die keinen rein wirtschaftlichen Überlegungen untergeordnet werden dürfen“. Der Gerichtshof hat ferner in Rn. 55 seines Urteils vom 19. September 2013, Überprüfung Kommission/Strack (C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570), befunden, dass Erwägungen in Bezug auf die Notwendigkeit des Schutzes der finanziellen Interessen der Union jedenfalls nicht geltend gemacht werden können, um eine Beeinträchtigung des durch Art. 31 Abs. 2 der Charta gewährleisteten Anspruchs auf bezahlten Jahresurlaub zu rechtfertigen. Daher kann im vorliegenden Fall das Ziel, die Kosteneffizienz der in ein Drittland entsandten Beamten und sonstigen Bediensteten zu gewährleisten und dabei Kosteneinsparungen zu erzielen, kein legitimes Ziel darstellen, das die Verringerung der Dauer des Jahresurlaubs der Kläger rechtfertigt.
103 Dem 27. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1023/2013 zufolge bestand das Ziel jedoch auch darin, „die Arbeitsbedingungen von Bediensteten, die in Drittländern beschäftigt sind, zu modernisieren“.
104 Die Kommission sowie das Parlament und der Rat scheinen jedoch kein einheitliches Verständnis von diesem Ziel zu haben.
105 Die Kommission und das Parlament erklären, dass sich zwischen 2004 und 2014 die Situation, die die vorherige Regelung teilweise gerechtfertigt habe, durch eine rasante Entwicklung bei der Internetkommunikation und bei Billigflügen geändert habe. Der Rat seinerseits weist darauf hin, dass ein Jahresurlaub von 42 Arbeitstagen kleine Delegationen in Schwierigkeiten brächten, da sie aufgrund von Urlaub und Abwesenheiten aus anderen Gründen nicht immer über genügend Personal verfügten, um ihr ordnungsgemäßes Funktionieren zu gewährleisten.
106 Darüber hinaus sind die Kommission und das Parlament nicht in der Lage zu präzisieren, inwiefern angesichts der Zielsetzung des Jahresurlaubs durch die Entwicklung von Billigflügen und die Möglichkeit einer stärkeren Nutzung der Internetkommunikation als bisher eine Verringerung dieses Urlaubs gerechtfertigt sein soll. Insbesondere die Entwicklung bei Billigflügen scheint allenfalls eine Verringerung der in Art. 7 des Anhangs V des Statuts vorgesehenen Reisetage zu rechtfertigen; jedoch können die Reisetage – wie von der Kommission selbst anerkannt – für in Drittländer entsandtes Personal im Gegenteil erhöht werden.
107 Was die vom Rat angeführte Rechtfertigung betrifft, weisen die Kläger zu Recht darauf hin, dass sie nicht für alle Delegationen gilt. Der Rat hat nicht dargetan, dass die Situation der kleinen Delegationen von derartiger Bedeutung war, dass der Gesetzgeber die Auffassung hätte vertreten können, dass eine allgemeine Verringerung der Zahl der Jahresurlaubstage die einzig denkbare Lösung sei. Darüber hinaus hat der Gesetzgeber die Relevanz dieser Begründung offensichtlich nicht im Hinblick auf die in Art. 9 Abs. 1 des Anhangs X des Statuts vorgesehene Möglichkeit, den Urlaub aus betrieblichen Gründen zu verweigern, überprüft, obwohl er durch die Verabschiedung von Art. 1 Abs. 70 Buchst. d der Verordnung Nr. 1023/2013 den Urlaub, der mindestens einmal jährlich zusammenhängend genommen werden muss, von 14 Arbeitstagen auf zwei Wochen verringert hat.
108 Was zweitens die Verhältnismäßigkeit des neuen Art. 6 des Anhangs X des Statuts betrifft, gibt es keinen Hinweis darauf, dass der Gesetzgeber vor dessen Verabschiedung die Auswirkungen der Verringerung der Zahl der Jahresurlaubstage auf die Gesundheit und Sicherheit von in Drittländern entsandten Beamten und sonstigen Bediensteten untersucht hat oder dass er andere Kürzungsmöglichkeiten geprüft hat, obwohl der bezahlte Jahresurlaub unmittelbar zur Verbesserung des Schutzes der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer beiträgt (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 19. September 2013, Überprüfung Kommission/Strack, C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570, Rn. 44).
109 Ferner hat der Gesetzgeber als solcher, als er im neuen Art. 6 Abs. 1 des Anhangs X des Statuts den Jahresurlaub von in Drittländer entsandten Beamten und sonstigen Bediensteten ab 2016 auf 24 Arbeitstage verringerte, offensichtlich nicht dem Umstand Rechnung getragen, dass Beamte und sonstige Bedienstete, die innerhalb der Union verwendet werden, nach Art. 57 des Statuts je nach Alter und Besoldungsgruppe bis zu 30 Arbeitstage Urlaub haben.
110 Ebenso wenig hat der Gesetzgeber offensichtlich, was ihn angeht, versucht, festzustellen, ob der Wortlaut von Art. 8 Abs. 1 des Anhangs X des Statuts, der sich auf den Erholungsurlaub bezieht, als solcher dem in ein Drittland entsandten Beamten oder Bediensteten, dessen Lebensbedingungen besonders beschwerlich sind, einen ausreichenden Schutz seiner Gesundheit und Sicherheit bietet, auch wenn dieser Erholungsurlaub hiernach nur in Ausnahmefällen durch eine mit Gründen versehene Sonderverfügung gewährt wird.
111 Schließlich trägt die Kommission fälschlicherweise vor, der Gesetzgeber habe den mit der Situation des in Drittländer entsandten Personals verbundenen Zwängen unter besonderer Berücksichtigung von dessen Recht auf Jahresurlaub Rechnung getragen, indem sie auf Art. 7 Abs. 1 der Anhangs X des Statuts verweist, obwohl diese Vorschrift in der durch Art. 1 Nr. 70 Buchst. b der Verordnung Nr. 1023/2013 geänderten Fassung im Gegenteil – wie bereits erwähnt (siehe oben, Rn. 92) – die Regelung für die Betroffenen durch Verringerung der Zahl der Urlaubstage, auf die sie im Fall des Dienstantritts oder des Ausscheidens aus dem Dienst im Laufe des Jahres Anspruch hatten, an diejenige für die anderen Beamten und Bediensteten anpasst.
112 Vor diesem Hintergrund ist festzustellen, dass es nicht den Anschein hat, dass der Unionsgesetzgeber bei der Verabschiedung des neuen Art. 6 der Anhangs X des Statuts geprüft hat, ob dieser tatsächlich durch ein Ziel von allgemeinem Interesse gerechtfertigt war und ob es sich im Hinblick auf das verfolgte Ziel nicht um einen übermäßigen Eingriff in das Recht der in ein Drittland entsandten Beamten oder Bediensteten auf Jahresurlaub handelt. Daher konnte sich die Kommission für den Erlass der angefochtenen Entscheidungen nicht erfolgreich auf den neuen Art. 6 der Anhangs X des Statuts stützen.
113 Daraus folgt, dass der erste Klagegrund begründet ist und die angefochtenen Entscheidungen aufzuheben sind, ohne dass die übrigen Klagegründe der Kläger geprüft werden müssen.
IV. Kosten
114 Nach Art. 134 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
115 Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung tragen die Mitgliedstaaten und die Organe, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten.
116 Da die Kommission im vorliegenden Fall unterlegen ist, sind ihr gemäß dem Antrag der Kläger ihre eigenen Kosten sowie die Kosten der Kläger aufzuerlegen. Im Übrigen tragen das Parlament und der Rat als Organe, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten.
Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Vierte erweiterte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Entscheidungen, die Zahl der Herrn Francisco Carreras Sequeros und den anderen im Anhang namentlich aufgeführten Beamten oder Bediensteten der Europäischen Kommission für das Jahr 2014 gewährten Jahresurlaubstage zu verringern, werden aufgehoben.
2. Die Kommission trägt neben ihren eigenen Kosten die Herrn Carreras Sequeros und den anderen im Anhang namentlich aufgeführten Beamten oder Bediensteten der Kommission entstandenen Kosten.
3. Das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union tragen ihre eigenen Kosten.
KanninenSchwarczIliopoulos
Calvo-Sotelo Ibáñez-MartínReine
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 4. Dezember 2018.
|
Der Kanzler |
Der Präsident |
E. Coulon
Leave a Comment cancel
Du musst angemeldet sein, um einen Kommentar abzugeben.