Vorläufige Fassung
URTEIL DES GERICHTSHOFS (Siebte Kammer)
9. März 2023(* )
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Umwelt – Richtlinie 2001/42/EG – Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme – Art. 2 Buchst. a – Begriff ‚Pläne und Programme‘ – Art. 3 Abs. 2 Buchst. a – Umweltprüfung – Von einem Gemeinderat und einem Bauträger vorbereitete unverbindliche Maßnahme – Richtlinie 2011/92/EU – Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten – Art. 3 Abs. 1 – Verpflichtung, die unmittelbaren und mittelbaren Auswirkungen eines Projekts in geeigneter Weise nach Maßgabe jedes Einzelfalls zu identifizieren, zu beschreiben und zu bewerten – Verbindliche ministerielle Leitlinien zur Gebäudehöhe“
In der Rechtssache C‑9/22
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht vom High Court (Hoher Gerichtshof, Irland) mit Entscheidung vom 30. November 2021, beim Gerichtshof eingegangen am 5. Januar 2022, in dem Verfahren
NJ,
OZ
gegen
An Bord Pleanála,
Ireland,
Attorney General,
Beteiligter:
DBTR-SCR1 Fund, a Sub Fund of TWTC Multi-Family ICAV,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Siebte Kammer)
unter Mitwirkung der Kammerpräsidentin M. L. Arastey Sahún sowie der Richter F. Biltgen und J. Passer (Berichterstatter),
Generalanwältin: J. Kokott,
Kanzler: C. Strömholm, Verwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 23. November 2022,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
– von NJ und OZ, vertreten durch P. Bland, SC, und M. O Donnell, BL, im Auftrag von O. Clarke, Solicitor,
– der An Bord Pleanála, vertreten durch B. Foley, SC, S. Hughes, BL, im Auftrag von R. E. Minch, SC, und A. Whittaker, Solicitor,
– von Ireland (Irland) und des Attorney General, vertreten durch M. Browne, C. Dullea und M. A. Joyce als Bevollmächtigte im Beistand von E. Egan McGrath, BL, und N. J. Travers, SC,
– des DBTR-SCR1 Fund, a Sub Fund of TWTC Multi-Family ICAV, vertreten durch A. Carroll, BL, J. Kelly, Solicitor, und R. Mulcahy, SC,
– der Europäischen Kommission, vertreten durch C. Hermes und M. Noll-Ehlers als Bevollmächtigte,
aufgrund des nach Anhörung der Generalanwältin ergangenen Beschlusses, ohne Schlussanträge über die Rechtssache zu entscheiden,
folgendes
Urteil
1 Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 2 Buchst. a und Art. 3 Abs. 2 Buchst. a der Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Juni 2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (ABl. 2001, L 197, S. 30) sowie von Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl. 2012, L 26, S. 1) in der durch die Richtlinie 2014/52/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. April 2014 (ABl. 2014, L 124, S. 1) geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie 2011/92).
2 Es ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen NJ und OZ auf der einen Seite und der An Bord Pleanála (nationale Planungsbehörde, Irland, im Folgenden: Behörde), Irland und dem Attorney General (Generalstaatsanwalt, Irland) auf der anderen Seite über ein Wohnbauprojekt.
Rechtlicher Rahmen
Unionsr echt
Richtlinie 2001/42
3 Art. 1 („Ziele“) der Richtlinie 2001/42 lautet:
„Ziel dieser Richtlinie ist es, im Hinblick auf die Förderung einer nachhaltigen Entwicklung ein hohes Umweltschutzniveau sicherzustellen und dazu beizutragen, dass Umwelterwägungen bei der Ausarbeitung und Annahme von Plänen und Programmen einbezogen werden, indem dafür gesorgt wird, dass bestimmte Pläne und Programme, die voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben, entsprechend dieser Richtlinie einer Umweltprüfung unterzogen werden.“
4 In Art. 2 („Begriffsbestimmungen“) der Richtlinie 2001/42 heißt es:
„Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck
a) ‚Pläne und Programme‘ Pläne und Programme, einschließlich der von der Europäischen Gemeinschaft mitfinanzierten, sowie deren Änderungen,
– die von einer Behörde auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene ausgearbeitet und/oder angenommen werden oder die von einer Behörde für die Annahme durch das Parlament oder die Regierung im Wege eines Gesetzgebungsverfahrens ausgearbeitet werden und
– die aufgrund von Rechts- oder Verwaltungsvorschriften erstellt werden müssen;
…“
5 Art. 3 („Geltungsbereich“) der Richtlinie 2001/42 bestimmt:
„(1) Die unter die Absätze 2 bis 4 fallenden Pläne und Programme, die voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben, werden einer Umweltprüfung nach den Artikeln 4 bis 9 unterzogen.
(2) Vorbehaltlich des Absatzes 3 wird eine Umweltprüfung bei allen Plänen und Programmen vorgenommen,
a) die in den Bereichen Landwirtschaft, Forstwirtschaft, Fischerei, Energie, Industrie, Verkehr, Abfallwirtschaft, Wasserwirtschaft, Telekommunikation, Fremdenverkehr, Raumordnung oder Bodennutzung ausgearbeitet werden und durch die der Rahmen für die künftige Genehmigung der in den Anhängen I und II der Richtlinie 85/337/EWG [des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl. 1985, L 175, S. 40)] aufgeführten Projekte gesetzt wird oder
…
(3) Die unter Absatz 2 fallenden Pläne und Programme, die die Nutzung kleiner Gebiete auf lokaler Ebene festlegen, sowie geringfügige Änderungen der unter Absatz 2 fallenden Pläne und Programme bedürfen nur dann einer Umweltprüfung, wenn die Mitgliedstaaten bestimmen, dass sie voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben.
…“
6 Art. 8 („Entscheidungsfindung“) der Richtlinie 2001/42 lautet:
„Der nach Artikel 5 erstellte Umweltbericht, die nach Artikel 6 abgegebenen Stellungnahmen und die Ergebnisse von nach Artikel 7 geführten grenzüberschreitenden Konsultationen werden bei der Ausarbeitung und vor der Annahme des Plans oder Programms oder vor dessen Einbringung in das Gesetzgebungsverfahren berücksichtigt.“
Richtlinie 2011/92
7 Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 2011/92 lautet:
„Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, damit vor Erteilung der Genehmigung die Projekte, bei denen unter anderem aufgrund ihrer Art, ihrer Größe oder ihres Standortes mit erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt zu rechnen ist, einer Genehmigungspflicht unterworfen und einer Prüfung in Bezug auf ihre Auswirkungen auf die Umwelt unterzogen werden. Diese Projekte sind in Artikel 4 definiert.“
8 Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2011/92 sieht vor:
„Die Umweltverträglichkeitsprüfung identifiziert, beschreibt und bewertet in geeigneter Weise nach Maßgabe eines jeden Einzelfalls die unmittelbaren und mittelbaren erheblichen Auswirkungen eines Projekts auf folgende Faktoren:
a) Bevölkerung und menschliche Gesundheit;
b) biologische Vielfalt, unter besonderer Berücksichtigung der gemäß der Richtlinie 92/43/EWG [des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (ABl. 1992, L 206, S. 7)] und der Richtlinie 2009/147/EG [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. November 2009 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten (ABl. 2010, L 20, S. 7)] geschützten Arten und Lebensräume;
c) Fläche, Boden, Wasser, Luft und Klima;
d) Sachgüter, kulturelles Erbe und Landschaft;
e) Wechselbeziehung zwischen den unter den Buchstaben a bis d genannten Faktoren.“
9 Mit der Richtlinie 2011/92 wurde gemäß ihrem Art. 14 Abs. 1 die Richtlinie 85/337 aufgehoben. Nach Abs. 2 dieses Artikels „[gelten] Bezugnahmen auf die [Richtlinie 85/337] als Bezugnahmen auf die [Richtlinie 2011/92]“.
Irisches Recht
10 Section 15 (1) des Planning and Development Act 2000 (Gesetz über Raumplanung und ‑entwicklung von 2000) in seiner auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbaren Fassung (im Folgenden: Gesetz von 2000) bestimmt:
„Es obliegt einer Planungsbehörde, im Rahmen ihrer Zuständigkeiten die zur Verwirklichung der Ziele des Bebauungsplans erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen.“
11 Section 28 („Ministerielle Leitlinien“) des Gesetzes von 2000 sieht vor:
„(1) Der Minister kann den Planungsbehörden jederzeit Leitlinien betreffend eine der ihnen nach dem vorliegenden Gesetz obliegenden Aufgaben übermitteln, und die Planungsbehörden müssen diese Leitlinien bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben berücksichtigen.
…
(1C) Unbeschadet der allgemeinen Anwendung von Absatz 1 können die in diesem Absatz genannten Leitlinien besondere Vorgaben der Raumordnungspolitik enthalten, denen die Planungsbehörden, die Regionalversammlungen und die [Behörde] bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben nachkommen müssen.
(2) Gegebenenfalls muss die [Behörde] die gemäß Absatz 1 den Planungsbehörden übermittelten Leitlinien bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben berücksichtigen.
…“
12 Teil X („Umweltverträglichkeitsprüfung“) des Gesetzes von 2000 dient der Umsetzung der Richtlinie 2011/92 in irisches Recht und enthält dementsprechend Vorschriften über die Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung.
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
13 Am 25. Mai 2020 stellte der DBTR-SCR1 Fund, a Sub Fund of TWTC Multi-Family ICAV (im Folgenden: DBTR), einen Antrag auf Genehmigung eines Wohnbauprojekts mit 416 – auf fünf zwei- bis 16-geschossige Gebäude verteilten – Wohneinheiten sowie Einrichtungen für Mieter, gemeinschaftlichen Freiflächen, Kinderbetreuungseinrichtungen, gewerblichen Flächen und Nebenanlagen, das auf dem Gelände einer ehemaligen Fabrik in der südlichen Innenstadt von Dublin (Irland) umgesetzt werden sollte.
14 Der leitende Prüfer für Städtebau der Behörde empfahl am 20. August 2020, den Antrag abzulehnen.
15 Dessen ungeachtet erteilte die Behörde mit Bescheid vom 14. September 2020 die beantragte Genehmigung, jedoch vorbehaltlich der Erfüllung eines Katalogs von 24 Bedingungen.
16 Die Kläger des Ausgangsverfahrens begehren vor dem vorlegenden Gericht, dem High Court (Hoher Gerichtshof, Irland), die Aufhebung dieses Bescheids. Des Weiteren begehren sie, dass Section 28 des Gesetzes von 2000 wegen Verstoßes gegen das Unionsrecht für nichtig erklärt wird.
17 Die Kläger des Ausgangsverfahrens machen insoweit zum einen geltend, dass der Bescheid vom 14. September 2020 gegen die Richtlinie 2001/42 verstoße, da er sich auf den Masterplan der Strategic Development and Regeneration Area (SDRA) 12 – St Teresa’s Gardens and Environs (strategisches Bau- und Erholungsgebiet 12, St. Teresa-Gärten und Umgebung) (im Folgenden: Masterplan) stütze. Der Masterplan sei nämlich trotz der nach dieser Richtlinie bestehenden Anforderungen keiner Umweltprüfung unterzogen worden.
18 Aus der Vorlageentscheidung geht hervor, dass der Masterplan von den Beratern des DBTR und dem Dublin City Council (Stadtrat von Dublin, Irland) gemeinsam ausgearbeitet und von Letzterem angenommen wurde.
19 Im Übrigen ist die Ausarbeitung eines Masterplans ausdrücklich im Dublin City Development Plan 2016‑2022 (Bebauungsplan für Dublin 2016‑2022) vorgesehen, der in seinem Abschnitt 2.2.8.1 Folgendes bestimmt: „Der Stadtrat von Dublin erstellt gebietsbezogene Leitfäden für die strategischen Bau- und Erholungsgebiete (SDRA) und die wichtigsten Zentren der Bezirke, wozu … Schematische Masterpläne verwendet werden“.
20 Außerdem weist das vorlegende Gericht darauf hin, dass der Masterplan zwar kein verbindliches Rechtsinstrument darstelle, jedoch ausdrücklich in einem verbindlichen nach dem Gesetz von 2000 vorgeschriebenen Instrument vorgesehen sei, nämlich im Bebauungsplan für Dublin für 2016‑2022. Überdies wurde dieser Bebauungsplan einer Umweltprüfung unterzogen.
21 Schließlich geht aus der Vorlageentscheidung hervor, dass der Masterplan die Möglichkeit der Genehmigung von Projekten vorsieht, die mit dem Bebauungsplan nicht vereinbar wären, so dass der Masterplan eine Abweichung vom Bebauungsplan bedeutet, insbesondere was die Gebäudehöhe betrifft.
22 Zum anderen verstoße die gesetzliche Verpflichtung aus Section 28 (1C) des Gesetzes von 2000, wonach die Behörde ministerielle Leitlinien – im vorliegenden Fall die Urban Development and Building Heights Guidelines for Planning Authorities (December 2018) (Leitlinien für Bebauung und Gebäudehöhe in Städten) (Dezember 2018) (im Folgenden: Leitlinien von 2018), insbesondere ihr Specific Planning Policy Requirement 3 (Besondere Vorgabe der Raumordnungspolitik Nr. 3, im Folgenden: Besondere Vorgabe Nr. 3) – einhalten müsse, gegen die Richtlinie 2011/92.
23 Aus der dem Gerichtshof vorliegenden Akte geht hervor, dass die Leitlinien von 2018 mit dem Ziel erlassen wurden, sich von energieintensiven Entwicklungsmodellen abzuwenden und besser durchmischte, dynamischere und nachhaltigere Städte zu schaffen. Zu diesem Zweck bestimmt Ziff. 3.1 dieser Leitlinien: „In Bezug auf die Beurteilung einzelner Planungsanträge und von Beschwerden entspricht es der Regierungspolitik, dass in geeigneten städtischen Gebieten die [zulässige] Gebäudehöhe allgemein zu erhöhen ist. Daher besteht eine Vermutung für [die Zulässigkeit von] höheren Gebäuden in den Stadtkernen und in anderen städtischen Gebieten mit guter Anbindung an die öffentlichen Verkehrsmittel“.
24 Das vorlegende Gericht stellt somit fest, dass diese Leitlinien, die einer Umweltprüfung nach der Richtlinie 2001/42 unterzogen worden seien, auf eine Politik zurückgingen, hinter der in erster Linie – wenn auch nicht ausschließlich – Erwägungen ohne einen Bezug zur Umwelt stünden.
25 Unter diesen Umständen hat der High Court (Hoher Gerichtshof) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1. Ist Art. 2 Buchst. a der Richtlinie 2001/42/EG dahin zu verstehen, dass der Begriff „Pläne und Programme … sowie deren Änderungen, die von einer Behörde auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene ausgearbeitet und/oder angenommen werden“ Pläne oder Programme umfasst, die gemeinsam von einer Behörde auf lokaler Ebene und einem privaten Projektträger ausgearbeitet und/oder angenommen wurden, der Eigentümer von Grundstücken ist, die an im Eigentum einer lokalen Behörde stehende Grundstücke angrenzen?
2. Ist Art. 2 Buchst. a der Richtlinie 2001/42/EG dahin zu verstehen, dass der Begriff „Pläne und Programme sowie deren Änderungen, die aufgrund von Rechts- oder Verwaltungsvorschriften erstellt werden müssen“ Pläne oder Programme umfasst, die ausdrücklich in einem gesetzlich vorgeschriebenen Bebauungsplan einer lokalen Behörde vorgesehen sind (wobei dieser Bebauungsplan aufgrund einer Rechtsvorschrift erstellt wurde), entweder allgemein oder wenn der Bebauungsplan festlegt, dass die lokale Behörde „gebietsbezogene Leitfäden für die strategischen Bau- und Erholungsgebiete ausarbeitet, wozu sie geeignete Mechanismen der lokalen Gebietspläne, schematische Masterpläne und lokale Pläne zur Verbesserung der Umwelt verwendet“?
3. Ist Art. 3 Abs. 2 Buchst. a der Richtlinie 2001/42/EG dahin zu verstehen, dass der Begriff „Pläne und Programme , die in den Bereichen Landwirtschaft, Forstwirtschaft, Fischerei, Energie, Industrie, Verkehr, Abfallwirtschaft, Wasserwirtschaft, Telekommunikation, Fremdenverkehr, Raumordnung oder Bodennutzung ausgearbeitet werden und durch die der Rahmen für die künftige Genehmigung der in den Anhängen I und II der Richtlinie 85/337/EWG aufgeführten Projekte gesetzt wird“ Pläne oder Programme umfasst, die für sich genommen nicht verbindlich sind, die aber in einem verbindlichen, gesetzlich vorgeschriebenen Bebauungsplan ausdrücklich vorgesehen sind oder die faktisch eine Änderung eines Plans vorschlagen oder ermöglichen, der einer strategischen Umweltprüfung unterzogen wurde?
4. Ist Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 2011/92 dahin zu verstehen, dass er dem entgegensteht, dass die zuständige Behörde im Rahmen des Umweltverträglichkeitsprüfungsverfahrens verbindliche politische Vorgaben der Regierung berücksichtigt, insbesondere solche, die nicht ausschließlich auf Umweltkriterien beruhen, da sie als politische Maßnahmen bestimmte Fälle festlegen, in denen die Erteilung einer Genehmigung nicht ausgeschlossen werden soll?
Zu den Vorlagefragen
Zu den Fragen 1 bis 3
26 Mit seinen Fragen 1 bis 3, die zusammen zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 2 Buchst. a und Art. 3 Abs. 2 Buchst. a der Richtlinie 2001/42 dahin auszulegen sind, dass ein Plan in den Geltungsbereich dieser Richtlinie fällt, wenn er erstens von einer Behörde auf lokaler Ebene in Zusammenarbeit mit dem Träger eines Projekts, auf das sich dieser Plan bezieht, ausgearbeitet wurde und von dieser Behörde angenommen wurde, zweitens auf der Grundlage einer in einem anderen Plan oder Programm enthaltenen Bestimmung angenommen wurde und drittens Bebauungen vorsieht, die sich von den in einem anderen Plan oder Programm vorgesehenen unterscheiden.
27 Was als Erstes Art. 2 Buchst. a der Richtlinie 2001/42 betrifft, so definiert diese Bestimmung die „Pläne und Programme“ im Sinne dieser Richtlinie anhand zweier in dieser Bestimmung genannter kumulativer Voraussetzungen, nämlich dass sie zum einen von einer Behörde auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene ausgearbeitet und/oder angenommen wurden oder von einer Behörde für die Annahme durch das Parlament oder die Regierung im Wege eines Gesetzgebungsverfahrens ausgearbeitet wurden (erste Voraussetzung) und zum anderen aufgrund von Rechts- oder Verwaltungsvorschriften erstellt werden müssen (zweite Voraussetzung) (Urteil vom 22. Februar 2022, Bund Naturschutz in Bayern, C‑300/20, EU:C:2022:102, Rn. 35 und die dort angeführte Rechtsprechung).
28 Da der Masterplan vom Stadtrat von Dublin angenommen wurde, bei dem es sich um eine lokale Behörde handelt, ist diese erste Voraussetzung im vorliegenden Fall als erfüllt anzusehen.
29 Dass der Plan vom DBTR und vom Stadtrat von Dublin gemeinsam ausgearbeitet wurde, ist insoweit unerheblich, da der Plan nach dem Wortlaut der ersten Voraussetzung „von einer Behörde auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene ausgearbeitet und/oder angenommen werden“ muss.
30 Hinsichtlich der zweiten in Rn. 27 des vorliegenden Urteils genannten Voraussetzung ergibt sich aus der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs, dass im Sinne und zur Anwendung der Richtlinie 2001/42 als Pläne und Programme, die „erstellt werden müssen“, jene Pläne und Programme anzusehen sind, deren Erlass in nationalen Rechts- und Verwaltungsvorschriften geregelt ist, die die insoweit zuständigen Behörden und das Ausarbeitungsverfahren festlegen. Da Art. 2 Buchst. a der Richtlinie 2001/42 das Ziel verfolgt, ein hohes Umweltschutzniveau sicherzustellen, und um ihre praktische Wirksamkeit zu wahren, ist ein Plan oder ein Programm als ein Plan oder ein Programm, der bzw. das „erstellt werden muss“, anzusehen, wenn es im nationalen Recht eine besondere Rechtsgrundlage gibt, die die zuständigen Behörden zu seinem Erlass ermächtigt, auch wenn dieser nicht verpflichtend ist (Urteil vom 22. Februar 2022, Bund Naturschutz in Bayern, C‑300/20, EU:C:2022:102, Rn. 37 und die dort angeführte Rechtsprechung).
31 Da diese Bestimmung nicht nur Pläne und Programme erfasst, deren Erlass in Rechtsvorschriften vorgeschrieben oder geregelt ist, sondern auch solche, deren Erlass in Verwaltungsvorschriften vorgeschrieben oder geregelt ist, ist diese Bestimmung dahin auszulegen, dass sie grundsätzlich auch Pläne erfasst, die auf einer Rechtsgrundlage beruhen, die in einem anderen Plan – wie im vorliegenden Fall dem Bebauungsplan für Dublin 2016‑2022 – vorgesehen ist.
32 Wenn die von Behörden auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene angenommenen Pläne und Programme – wie dieser Bebauungsplan – grundsätzlich vom Begriff „Rechts- und Verwaltungsvorschriften“ im Sinne von Art. 2 Buchst. a der Richtlinie 2001/42 ausgenommen wären, dann könnten die Mitgliedstaaten – wie die Europäische Kommission im Wesentlichen geltend macht – die Pflicht zur Umweltprüfung leicht umgehen, indem sie z. B. in einem Plan oder Programm vorsehen, dass bestimmte Teile des Rahmens, der durch diesen Plan oder dieses Programm gesetzt werden soll, in einem anderen Dokument festgelegt werden.
33 Im Übrigen obliegt es, wie die Kläger des Ausgangsverfahrens geltend machen, nach Section 15 (1) des Gesetzes von 2000 den Planungsbehörden, im Rahmen ihrer Zuständigkeiten die zur Verwirklichung der Ziele des Bebauungsplans erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen.
34 Im Licht der oben in den Rn. 30 bis 32 dargelegten Erwägungen könnte ein Plan, der auf einer Rechtsgrundlage beruht, die in einem Plan wie dem Bebauungsplan für Dublin 2016‑2022 vorgesehen ist, einen Plan darstellen, dessen Erlass durch Rechts- und Verwaltungsvorschriften im Sinne von Art. 2 Buchst. a der Richtlinie 2001/42 geregelt ist oder sogar, unter Berücksichtigung von Section 15 (1) des Gesetzes von 2000, aufgrund dieser Bestimmungen erstellt werden muss.
35 Es ist jedoch Sache des vorlegenden Gerichts, zu prüfen, ob der Masterplan als auf der Grundlage der oben in Rn. 19 angeführten Bestimmung des Bebauungsplans für Dublin 2016‑2022 angenommen angesehen werden kann.
36 Was als Zweites Art. 3 Abs. 2 Buchst. a der Richtlinie 2001/42 betrifft, ist darauf hinzuweisen, dass nach dieser Bestimmung eine Umweltprüfung systematisch bei allen Plänen und Programmen vorgenommen werden muss, die zwei kumulative Voraussetzungen erfüllen: Sie müssen in den in dieser Bestimmung genannten Bereichen ausgearbeitet werden (erste Voraussetzung), und durch sie muss der Rahmen für die künftige Genehmigung der in den Anhängen I und II der Richtlinie 2011/92 aufgeführten Projekte gesetzt werden (zweite Voraussetzung).
37 Da der Masterplan die Bereiche Raumordnung und/oder Bodennutzung betrifft und diese Bereiche von Art. 3 Abs. 2 Buchst. a der Richtlinie 2001/42 erfasst werden, ist die erste in dieser Bestimmung genannte Voraussetzung erfüllt.
38 Zur zweiten in dieser Bestimmung genannten Voraussetzung ist darauf hinzuweisen, dass sich der Begriff „Pläne und Programme“ auf jeden Rechtsakt bezieht, der dadurch, dass er die in dem betreffenden Bereich anwendbaren Regeln und Verfahren zur Kontrolle festlegt, eine signifikante Gesamtheit von Kriterien und Modalitäten für die Genehmigung und Durchführung eines oder mehrerer Projekte aufstellt, die voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben (Urteil vom 22. Februar 2022, Bund Naturschutz in Bayern, C‑300/20, EU:C:2022:102, Rn. 60 und die dort angeführte Rechtsprechung).
39 Darüber hinaus hat der Gerichtshof wiederholt entschieden, dass der Begriff „Pläne und Programme“ nicht nur ihre Ausarbeitung, sondern auch ihre Änderung einschließt und somit die Umweltprüfung von Vorgaben sicherstellen soll, die voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben (Urteil vom 12. Juni 2019, CFE, C‑43/18, EU:C:2019:483, Rn. 71 und die dort angeführte Rechtsprechung).
40 Nach Art. 3 Abs. 3 der Richtlinie 2001/42 umfasst dieser Begriff grundsätzlich auch geringfügige Änderungen der unter Abs. 2 dieses Artikels fallenden Pläne und Programme. Was insbesondere solche geringfügigen Änderungen betrifft, müssen die Mitgliedstaaten nämlich bestimmen, ob sie voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben.
41 Somit umfasst dieser Begriff notwendigerweise auch Rechtsakte, die es, ohne einen Plan oder ein Programm zu ändern, gleichwohl erlauben, von bestimmten Teilen des durch diesen Plan oder dieses Programm gesetzten Rahmens für die künftige Genehmigung von in den Anhängen I und II der Richtlinie 2011/92 aufgeführten Projekten abzuweichen.
42 Gemäß Art. 1 der Richtlinie 2001/42 hat diese zum Ziel, im Hinblick auf die Förderung einer nachhaltigen Entwicklung ein hohes Umweltschutzniveau sicherzustellen und dazu beizutragen, dass Umwelterwägungen bei der Ausarbeitung und Annahme von Plänen und Programmen einbezogen werden, indem dafür gesorgt wird, dass bestimmte Pläne und Programme, die voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben, entsprechend dieser Richtlinie einer Umweltprüfung unterzogen werden.
43 Dieses Ziel würde jedoch gefährdet, wenn von dem Rahmen, der durch einen Plan oder ein Programm gesetzt wurde, der bzw. das einer Umweltprüfung im Sinne der Richtlinie 2001/42 unterzogen wurde und gemäß Art. 8 dieser Richtlinie unter Berücksichtigung der Erkenntnisse aus dieser Prüfung ausgearbeitet wurde, abgewichen werden könnte, ohne dass in Bezug auf eine solche Abweichung zumindest die sich aus Art. 3 Abs. 3 dieser Richtlinie ergebende Verpflichtung gälte, zu bestimmen, ob sie voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen hat.
44 Im vorliegenden Fall geht aus dem Vorabentscheidungsersuchen hervor, dass vor der Annahme des Masterplans die künftige Bebauung des im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Gebiets Gegenstand des Bebauungsplans für Dublin 2016‑2022 und eines vom Stadtrat von Dublin im Juli 2017 angenommenen Rahmenbebauungsplans war, dessen Ziel es nach seinem Wortlaut war, „die Anforderungen und Grundsätze [des Bebauungsplans für Dublin für 2016‑2022] auf die Gestaltung und Entwicklung [des im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Gebiets] zu übertragen“.
45 Hierzu führt das vorlegende Gericht zum einen aus, obwohl der Rahmenbebauungsplan einen Vorschlag für einen 0,2 ha großen Park in diesem Gebiet enthalten habe, sehe der Masterplan diese öffentlich zugängliche Fläche nicht vor.
46 Zum anderen weist das vorlegende Gericht darauf hin, dass der Masterplan den Bebauungsplan für Dublin 2016‑2022 formal zwar nicht ändere, jedoch die Möglichkeit der Genehmigung von mit dem Bebauungsplan nicht vereinbaren Projekten vorsehe und faktisch eine Abweichung vom Bebauungsplan in dem Sinne bedeute, dass er ausdrücklich eine Reihe anderer Projekte vorsehe, und zwar insbesondere was die Gebäudehöhe betreffe.
47 Diese Gesichtspunkte könnten so verstanden werden, dass der Masterplan einen Plan oder ein Programm darstellt, der bzw. das in den Geltungsbereich der Richtlinie 2001/42 fällt, es sei denn, man geht gegebenenfalls davon aus, dass sich diese Gesichtspunkte bereits aus anderen Rechtsakten ergeben, die einer Umweltprüfung im Sinne dieser Richtlinie unterzogen worden sind, wie den Leitlinien von 2018.
48 Das vorlegende Gericht weist allerdings auch darauf hin, dass der Masterplan „für sich genommen nicht verbindlich“ sei.
49 Nach der Rechtsprechung erfüllen Bestimmungen mit bloßem Richtwertcharakter jedoch nicht die zweite in Art. 3 Abs. 2 Buchst. a der Richtlinie 2001/42 genannte Voraussetzung. Um diese Voraussetzung zu erfüllen, müssen sie zumindest für die im Bereich der Erteilung von Projektgenehmigungen zuständigen Behörden verbindlich sein (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 25. Juni 2020, A u. a. [Windkraftanlagen in Aalter und Nevele], C‑24/19, EU:C:2020:503, Rn. 76 und 77).
50 Denn nur verbindliche Rechtsakte können den Handlungsspielraum dieser Behörden begrenzen und so Durchführungsmodalitäten für Projekte ausschließen, die sich als umweltfreundlicher erweisen könnten, weshalb solche Rechtsakte einer Umweltprüfung im Sinne der Richtlinie 2001/42 unterzogen werden müssen.
51 Folglich wäre nur dann, wenn der Masterplan nach irischem Recht für die für die Erteilung der Genehmigung des im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Projekts zuständige Stelle, d. h. im vorliegenden Fall die Behörde, verbindlich wäre – was vom vorlegenden Gericht festzustellen ist –, unter dem oben in Rn. 47 genannten Vorbehalt davon auszugehen, dass dieser Plan in den Geltungsbereich der Richtlinie 2001/42 fällt und die Mitgliedstaaten ihn daher zumindest nach Art. 3 Abs. 3 dieser Richtlinie darauf prüfen müssen, ob er voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen hat.
52 Nach alledem ist auf die Fragen 1 bis 3 zu antworten, dass Art. 2 Buchst. a und Art. 3 Abs. 2 und 3 der Richtlinie 2001/42 dahin auszulegen sind, dass ein Plan in den Geltungsbereich dieser Richtlinie fällt, wenn er erstens von einer Behörde auf lokaler Ebene in Zusammenarbeit mit dem Träger eines Projekts, auf das sich dieser Plan bezieht, ausgearbeitet wurde und von dieser Behörde angenommen wurde, zweitens auf der Grundlage einer in einem anderen Plan oder Programm enthaltenen Bestimmung angenommen wurde und drittens Bebauungen vorsieht, die sich von den in einem anderen Plan oder Programm vorgesehenen unterscheiden, allerdings nur unter der Voraussetzung, dass der Plan zumindest für die im Bereich der Erteilung von Projektgenehmigungen zuständigen Behörden verbindlich ist.
Zur vierten Frage
53 Mit seiner vierten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob die Richtlinie 2011/92 dahin auszulegen ist, dass sie einer nationalen Regelung entgegensteht, nach der die zuständigen Behörden eines Mitgliedstaats bei der Entscheidung über die Genehmigung eines Projekts in Einklang mit Leitlinien handeln müssen, die – wenn möglich – eine Erhöhung der Gebäudehöhe vorschreiben und einer Umweltprüfung nach der Richtlinie 2001/42 unterzogen worden sind.
54 Im vorliegenden Fall werfen die Kläger des Ausgangsverfahrens der Behörde vor, in ihrem Bescheid vom 14. September 2020 die Leitlinien von 2018 berücksichtigt zu haben.
55 Wie oben aus Rn. 23 hervorgeht, zielen diese Leitlinien im Wesentlichen darauf ab, die Gebäudehöhe in bestimmten städtischen Gebieten zu erhöhen. In diesem Rahmen enthalten sie die Besondere Vorgabe Nr. 3, in der es heißt:
„Eine besondere Vorgabe der Raumordnungspolitik ist, dass in Fällen, in denen
(A) 1. ein Antragsteller, der eine Baugenehmigung beantragt, darlegt, wie ein beabsichtigtes Bauvorhaben die oben genannten Kriterien erfüllt; und
2. die Planungsbehörde unter Berücksichtigung übergreifender strategischer und nationaler politischer Parameter, die im National Planning Framework [(nationaler Raumordnungsrahmen)] und in diesen Leitlinien festgelegt sind, in ihrer Beurteilung zu demselben Ergebnis kommt,
die Planungsbehörde dieses Bauvorhaben genehmigen kann, auch wenn besondere Ziele des einschlägigen Bebauungsplans oder des lokalen Gebietsplans etwas anderes vorsehen.
…“
56 Nach Section 28 (1C) des Gesetzes von 2000 sind die Planungsbehörden im Übrigen verpflichtet, bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben besondere Vorgaben wie die Besondere Vorgabe Nr. 3 zu erfüllen.
57 Hierzu ist erstens festzustellen, dass es in der Rechtsordnung eines Mitgliedstaats Vorschriften oder Vorgaben geben kann, die bei der Planung von Projekten, die unter die Richtlinie 2011/92 fallen, zu beachten sind und die gegebenenfalls bestimmte Optionen sogar dann ausschließen können, wenn sie im Einzelfall umweltverträglicher sein sollten.
58 Aus diesem Grund wurde die Richtlinie 2001/42 erlassen, wie sich aus den einschlägigen Materialien ergibt. Dem Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (KOM[96] 511 endg.) (ABl. 1997, C 129, S. 14) lässt sich nämlich entnehmen, dass der Erlass der Richtlinie 2001/42 insbesondere damit begründet wurde, dass die Anwendung der Richtlinie 85/337 gezeigt hat, dass zum Zeitpunkt der Prüfung von Projekten erhebliche Umweltauswirkungen schon auf der Grundlage früherer Raumordnungsmaßnahmen festgestellt wurden und dass daher solche Auswirkungen zwar im Rahmen dieser Prüfung untersucht, jedoch bei der Genehmigung des fraglichen Projekts nicht mehr vollständig berücksichtigt werden konnten, so dass es sich als sinnvoller herausgestellt hat, sie bereits im Zuge der vorbereitenden Maßnahmen zu untersuchen und zu berücksichtigen.
59 Im vorliegenden Fall sind die Leitlinien von 2018, wie sich obiger Rn. 24 entnehmen lässt, einer Umweltprüfung im Sinne der Richtlinie 2001/42 unterzogen worden.
60 Zweitens geht zum einen aus der dem Gerichtshof vorliegenden Akte hervor, dass in diesen Leitlinien darauf hingewiesen wird, dass „[z]ur Stützung der Vorschläge … besondere Prüfungen erforderlich sein [können], die … einschlägige Anforderungen im Bereich Umweltprüfung umfassen [können], gegebenenfalls einschließlich [einer strategischen Umweltprüfung im Sinne der Richtlinie 2001/42, einer Umweltverträglichkeitsprüfung im Sinne der Richtlinie 2011/92], einer Verträglichkeitsprüfung [im Sinne der Richtlinie 92/43] und einer Abschätzung der ökologischen Folgen“.
61 Zum anderen steht – vorbehaltlich einer Überprüfung durch das vorlegende Gericht – die in Section 28 (1C) des Gesetzes von 2000 normierte Pflicht der Planungsbehörden, die besonderen Vorgaben der Raumordnungspolitik, die eventuell in Leitlinien wie den im Ausgangsverfahren in Rede stehenden enthalten sind, einzuhalten, nicht erkennbar in einem wie auch immer gearteten Konflikt zu den Pflichten, die den irischen Behörden nach Teil X dieses Gesetzes, der der Umsetzung der Richtlinie 2011/92 in irisches Recht dient, obliegen, und auch insbesondere nicht zu der Pflicht nach Art. 3 Abs. 1 dieser Richtlinie, die unmittelbaren und mittelbaren erheblichen Auswirkungen eines Projekts auf sämtliche in dieser Bestimmung der Richtlinie aufgeführten Faktoren in geeigneter Weise nach Maßgabe eines jeden Einzelfalls zu identifizieren, zu beschreiben und zu bewerten.
62 Hinzu kommt, dass sich jedenfalls aus dem Wortlaut der Besonderen Vorgabe Nr. 3, wonach die Planungsbehörde ein Bauvorhaben genehmigen „kann“, zu ergeben scheint, dass diese Vorgabe nicht zwingend ist und daher nicht vorschreibt, die Gebäudehöhe im Vergleich zu der im anwendbaren Bebauungsplan eventuell vorgesehenen Höhe in jedem Fall zu erhöhen, was jedoch ebenfalls vom vorlegenden Gericht zu überprüfen ist.
63 Nach alledem ist auf die vierte Frage zu antworten, dass die Richtlinie 2011/92 dahin auszulegen ist, dass sie einer nationalen Regelung nicht entgegensteht, nach der die zuständigen Behörden eines Mitgliedstaats bei der Entscheidung über die Genehmigung eines Projekts in Einklang mit Leitlinien handeln müssen, die – wenn möglich – eine Erhöhung der Gebäudehöhe vorschreiben und einer Umweltprüfung nach der Richtlinie 2001/42 unterzogen worden sind.
Kosten
64 Für die Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren Teil des beim vorlegenden Gericht anhängigen Verfahrens; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Siebte Kammer) für Recht erkannt:
1. Art. 2 Buchst. a und Art. 3 Abs. 2 und 3 der Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Juni 2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme
sind dahin auszulegen,
dass ein Plan in den Geltungsbereich dieser Richtlinie fällt, wenn er erstens von einer Behörde auf lokaler Ebene in Zusammenarbeit mit dem Träger eines Projekts, auf das sich dieser Plan bezieht, ausgearbeitet wurde und von dieser Behörde angenommen wurde, zweitens auf der Grundlage einer in einem anderen Plan oder Programm enthaltenen Bestimmung angenommen wurde und drittens Bebauungen vorsieht, die sich von den in einem anderen Plan oder Programm vorgesehenen unterscheiden, allerdings nur unter der Voraussetzung, dass der Plan zumindest für die im Bereich der Erteilung von Projektgenehmigungen zuständigen Behörden verbindlich ist.
2. Die Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten in der durch die Richtlinie 2014/52/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. April 2014 geänderten Fassung
ist dahin auszulegen,
dass sie einer nationalen Regelung nicht entgegensteht, nach der die zuständigen Behörden eines Mitgliedstaats bei der Entscheidung über die Genehmigung eines Projekts in Einklang mit Leitlinien handeln müssen, die – wenn möglich – eine Erhöhung der Gebäudehöhe vorschreiben und einer Umweltprüfung nach der Richtlinie 2001/42 unterzogen worden sind.
Unterschriften
