Vorläufige Fassung
URTEIL DES GERICHTSHOFS (Siebte Kammer)
20. März 2025(* )
Inhaltsverzeichnis
I. Rechtlicher Rahmen
A. Richtlinie 2019/1161
B. Mitteilung von 2023
II. Vorverfahren
III. Verfahren vor dem Gerichtshof
IV. Zur Klage
A. Zur Vertragsverletzung gemäß Art. 258 AEUV
1. Vorbringen der Parteien
2. Würdigung durch den Gerichtshof
B. Zur Verhängung eines Pauschalbetrags gemäß Art. 260 Abs. 3 AEUV
1. Vorbringen der Parteien
2. Würdigung durch den Gerichtshof
Kosten
„ Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Art. 258 AEUV – Förderung sauberer und energieeffizienter Straßenfahrzeuge – Richtlinie (EU) 2019/1161 – Unterbliebene Umsetzung und unterbliebene Mitteilung der Umsetzungsmaßnahmen – Art. 260 Abs. 3 AEUV – Antrag auf Verurteilung zur Zahlung eines Pauschalbetrags “
In der Rechtssache C‑480/23
betreffend eine Vertragsverletzungsklage nach Art. 258 und Art. 260 Abs. 3 AEUV, eingereicht am 26. Juli 2023,
Europäische Kommission, vertreten durch P. Messina und E. Rousseva als Bevollmächtigte,
Klägerin,
gegen
Republik Bulgarien, vertreten durch T. Mitova, S. Ruseva und R. Stoyanov als Bevollmächtigte,
Beklagte,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Siebte Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten der Ersten Kammer F. Biltgen in Wahrnehmung der Aufgaben des Präsidenten der Siebten Kammer, der Präsidentin der Fünften Kammer M. L. Arastey Sahún (Berichterstatterin) und des Richters J. Passer,
Generalanwalt: N. Emiliou,
Kanzler: A. Calot Escobar,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens,
aufgrund der nach Anhörung des Generalanwalts ergangenen Entscheidung, ohne Schlussanträge über die Rechtssache zu entscheiden,
folgendes
Urteil
1 Mit ihrer Klage beantragt die Europäische Kommission,
– festzustellen, dass die Republik Bulgarien dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie (EU) 2019/1161 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Juni 2019 zur Änderung der Richtlinie 2009/33/EG über die Förderung sauberer und energieeffizienter Straßenfahrzeuge (ABl. 2019, L 188, S. 116, berichtigt in ABl. 2023, L 220, S. 23) verstoßen hat, dass sie die Rechts- und Verwaltungsvorschriften, die erforderlich sind, um dieser Richtlinie nachzukommen, nicht erlassen oder jedenfalls der Kommission nicht mitgeteilt hat;
– die Republik Bulgarien zu verurteilen, an die Kommission einen Pauschalbetrag zu zahlen, der dem höheren der beiden folgenden Beträge entspricht:
– einem Tagessatz in Höhe von 1 800 Euro, multipliziert mit der Anzahl der Tage nach Ablauf der in der Richtlinie 2019/1161 festgelegten Umsetzungsfrist bis zum Tag der Beendigung des Verstoßes oder, falls der Verstoß fortdauert, bis zum Tag der Verkündung des Urteils in der vorliegenden Rechtssache, oder
– einem Mindestpauschalbetrag in Höhe von 504 000 Euro;
– falls die im ersten Gedankenstrich festgestellte Vertragsverletzung bis zur Verkündung des Urteils in der vorliegenden Rechtssache fortdauert, die Republik Bulgarien zu verurteilen, an die Kommission ein Zwangsgeld in Höhe von 10 800 pro Tag ab dem Tag der Verkündung dieses Urteils und bis zu dem Tag zu zahlen, an dem die Republik Bulgarien ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie 2019/1161 erfüllt;
– der Republik Bulgarien die Kosten aufzuerlegen.
I. Rechtlicher Rahmen
A. Richtlinie 2019/1161
2 In den Erwägungsgründen 1, 2, 5, 8, 12 und 33 der Richtlinie 2019/1161 heißt es:
„(1) Wie in den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom 23./24. Oktober 2014 hervorgehoben wurde, hat sich die Union zu einem nachhaltigen, wettbewerbsfähigen, sicheren und dekarbonisierten Energiesystem verpflichtet. …
(2) In ihrer Mitteilung vom 20. Juli 2016 mit dem Titel ‚Eine europäische Strategie für emissionsarme Mobilität‘ betonte die Kommission die Notwendigkeit, die Verringerung der CO2-Emissionen im Verkehrssektor zu beschleunigen und daher die verkehrsbedingten Treibhausgas- und Luftschadstoffemissionen bis Mitte des Jahrhunderts auf einen klaren Kurs in Richtung null zu bringen, um die auf der 21. Konferenz der Vertragsparteien des Rahmenübereinkommens der Vereinten Nationen über Klimaänderungen in Paris 2015 eingegangenen Verpflichtungen der Union einhalten zu können. Auch die verkehrsbedingten gesundheits- und umweltschädlichen Luftschadstoffemissionen müssen unverzüglich erheblich verringert werden. Dies lässt sich über eine Reihe strategischer Initiativen erreichen, darunter auch Maßnahmen, die eine Verkehrsverlagerung auf öffentliche Verkehrsmittel unterstützen, und die Nutzung der Vergabe öffentlicher Aufträge zur Förderung sauberer Fahrzeuge.
…
(5) Innovationen neuer Technologien tragen dazu bei, CO2-Emissionen von Fahrzeugen zu senken und Luftverschmutzung und Lärmbelastung zu verringern, und unterstützen gleichzeitig die Dekarbonisierung im Verkehrssektor. Eine schnellere Akzeptanz emissionsarmer und ‑freier Straßenfahrzeuge wird zur Verringerung der Emissionen von CO2 und bestimmten Schadstoffen (Partikel, Stickoxide und Nichtmethan-Kohlenwasserstoffe) beitragen und dadurch die Luftqualität in Städten und anderen verschmutzten Gebieten verbessern und gleichzeitig zur Wettbewerbsfähigkeit sowie zum Wachstum der Wirtschaftszweige der Union auf den immer bedeutender werdenden weltweiten Märkten für emissionsarme und ‑freie Fahrzeuge beitragen. Die Kommission sollte politische Maßnahmen ergreifen, um die umfassende industrielle Nutzung von und das Wachstum der Produktionskapazität für solche neuen Technologien in allen Mitgliedstaaten zu fördern und so zu gleichen Wettbewerbsbedingungen und einer ausgewogenen Entwicklung in allen Mitgliedstaaten beizutragen.
…
(8) In Anbetracht der Tatsache, dass sich öffentliche Ausgaben für Güter, Bauleistungen und Dienstleistungen im Jahr 2018 auf ca. 16 % des [Bruttoinlandsprodukts (BIP)] beliefen, können die öffentlichen Behörden durch die Vergabe öffentlicher Aufträge Märkte für innovative Güter und Dienstleistungen fördern und unterstützen. Um dieses Ziel zu erreichen, sollten in der Richtlinie 2009/33/EG des Europäischen Parlaments und des Rates [vom 23. April 2009 über die Förderung sauberer und energieeffizienter Straßenfahrzeuge (ABl. 2009, L 120, S. 5)] klare und transparente Anforderungen festgelegt werden, einschließlich klarer, langfristiger Ziele für die Auftragsvergabe und einer einfachen Methode für ihre Berechnung. …
…
(12) Durch die Ausweitung des Anwendungsbereichs der Richtlinie 2009/33/EG durch die Einbeziehung von Verfahren wie Leasing, Miete und Ratenkauf von Fahrzeugen sowie von Aufträgen für bestimmte Arten von Dienstleistungen wird sichergestellt, dass alle relevanten Vergabeverfahren erfasst sind. Die zu erfassenden Dienstleistungen, die in den Anwendungsbereich der vorliegenden Richtlinie fallen, beispielsweise öffentlicher Verkehr (Straße), die Personensonderbeförderung (Straße), die Bedarfspersonenbeförderung sowie bestimmte Post- und Paketdienste und Abholung von Siedlungsabfällen, sollten jene Dienstleistungen sein, bei denen die für die Erbringung dieser Dienstleistungen eingesetzten Fahrzeuge zu den Fahrzeugklassen gehören, die unter diese Richtlinie fallen, und ein wesentliches Element des Vertrags darstellen. …
…
(33) Da das Ziel dieser Richtlinie, nämlich die Erzeugung nachfrageseitiger Impulse für saubere Fahrzeuge zur Unterstützung des Übergangs zu einer emissionsarmen Mobilität, von den Mitgliedstaaten nicht ausreichend verwirklicht werden kann, sondern vielmehr wegen des gemeinsamen und langfristigen politischen Rahmens und aufgrund des Umfangs auf Unionsebene besser zu verwirklichen ist, kann die Union im Einklang mit dem in Artikel 5 des Vertrags über die Europäische Union verankerten Subsidiaritätsprinzip tätig werden. Entsprechend dem in demselben Artikel genannten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit geht diese Richtlinie nicht über das für die Verwirklichung dieser Ziele erforderliche Maß hinaus.“
3 Art. 1 der Richtlinie 2019/1161 sieht vor:
„Die Richtlinie 2009/33/EG wird wie folgt geändert:
…
2. Artikel 1 erhält folgende Fassung:
‚Artikel 1
Gegenstand und Ziele
Gemäß dieser Richtlinie haben die Mitgliedstaaten sicherzustellen, dass öffentliche Auftraggeber und Auftraggeber dazu verpflichtet sind, beim Kauf bestimmter Straßenfahrzeuge die Energie- und Umweltauswirkungen, einschließlich des Energieverbrauchs, der CO2-Emissionen und bestimmter Schadstoffemissionen während der gesamten Lebensdauer, zu berücksichtigen, um den Markt für saubere und energieeffiziente Fahrzeuge zu fördern und zu beleben und den Beitrag des Verkehrssektors zur Umwelt‑, Klima- und Energiepolitik der Europäischen Union zu verbessern.‘
…
4. Artikel 3 erhält folgende Fassung:
‚Artikel 3
Anwendungsbereich
(1) Diese Richtlinie gilt für die Beschaffung im Wege von:
a) Verträgen über den Kauf, das Leasing, die Anmietung oder den Ratenkauf von Straßenfahrzeugen, die durch öffentliche Auftraggeber oder Auftraggeber vergeben werden, soweit sie zur Anwendung der Vergabeverfahren nach den Richtlinien 2014/24/EU [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2014 über die öffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 2004/18/EG (ABl. 2014, L 94, S. 65)] und 2014/25/EU [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2014 über die Vergabe von Aufträgen durch Auftraggeber im Bereich der Wasser‑, Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste und zur Aufhebung der Richtlinie 2004/17/EG (ABl. 2014, L 94, S. 243)] verpflichtet sind;
b) öffentlichen Dienstleistungsaufträgen im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 … des Europäischen Parlaments und des Rates [vom 23. Oktober 2007 über öffentliche Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 1191/69 und (EWG) Nr. 1107/70 des Rates (ABl. 2007, L 315, S. 1)], die die Erbringung von Personenverkehrsdienstleistungen auf der Straße über einen von den Mitgliedstaaten festzulegenden Schwellenwert hinaus zum Gegenstand haben, der den in Artikel 5 Absatz 4 jener Verordnung festgelegten Schwellenwert nicht übersteigt;
c) Dienstleistungsaufträgen über Verkehrsdienste gemäß Tabelle 1 des Anhangs dieser Richtlinie, soweit die öffentlichen Auftraggeber bzw. Auftraggeber zur Anwendung der Vergabeverfahren nach den Richtlinien 2014/24/EU bzw. 2014/25/EU verpflichtet sind;
…‘
5. Artikel 4 erhält folgende Fassung:
‚Artikel 4
Begriffsbestimmungen
Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck
1. ’öffentliche Auftraggeber’…
2. ’Auftraggeber’ …
3. ’Straßenfahrzeug’ …
4. ’sauberes Fahrzeug’
a) ein Fahrzeug der Klasse M1, M2 oder N1, dessen Auspuffemissionen höchstens dem in Tabelle 2 des Anhangs angegebenen Wert in CO2 g/km entsprechen und dessen Luftschadstoffemissionen im praktischen Fahrbetrieb unterhalb des in Tabelle 2 des Anhangs festgelegten Prozentsatzes der anwendbaren Emissionsgrenzwerte liegen, oder
b) ein Fahrzeug der Klasse M3, N2 oder N3, das mit alternativen Kraftstoffen im Sinne von Artikel 2 Nummern 1 und 2 der Richtlinie 2014/94/EU des Europäischen Parlaments und des Rates [vom 22. Oktober 2014 über den Aufbau der Infrastruktur für alternative Kraftstoffe (ABl. 2014, L 307, S. 1)] betrieben wird, ausgenommen Kraftstoffe, die aus Rohstoffen mit einem hohen Risiko indirekter Landnutzungsänderungen erzeugt wurden, für die gemäß Artikel 26 der Richtlinie (EU) 2018/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates [vom 11. Dezember 2018 zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen (ABl. 2018, L 328, S. 82)] eine erhebliche Ausweitung des Erzeugungsgebiets auf Flächen mit hohem Kohlenstoffbestand zu verzeichnen ist. Bei Fahrzeugen, die mit flüssigen Biokraftstoffen oder synthetischen oder paraffinhaltigen Kraftstoffen betrieben werden, dürfen diese Kraftstoffe nicht mit konventionellen fossilen Brennstoffen vermischt werden;
5. ’emissionsfreies schweres Nutzfahrzeug’ ein sauberes Fahrzeug im Sinne von Nummer 4 Buchstabe b dieses Artikels ohne Verbrennungsmotor oder mit einem Verbrennungsmotor, der weniger als 1 g CO2/kWh, gemessen im Einklang mit der Verordnung (EG) Nr. 595/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates [vom 18. Juni 2009 über die Typgenehmigung von Kraftfahrzeugen und Motoren hinsichtlich der Emissionen von schweren Nutzfahrzeugen (Euro VI) und über den Zugang zu Fahrzeugreparatur- und ‑wartungsinformationen, zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 715/2007 und der Richtlinie 2007/46/EG sowie zur Aufhebung der Richtlinien 80/1269/EWG, 2005/55/EG und 2005/78/EG (ABl. 2009, L 188, S. 1)] und den zugehörigen Durchführungsmaßnahmen, ausstößt oder der weniger als 1 g CO2/km, gemessen im Einklang mit der Verordnung (EG) Nr. 715/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates [vom 20. Juni 2007 über die Typgenehmigung von Kraftfahrzeugen hinsichtlich der Emissionen von leichten Personenkraftwagen und Nutzfahrzeugen (Euro 5 und Euro 6) und über den Zugang zu Reparatur- und Wartungsinformationen für Fahrzeuge (ABl. 2007, L 171, S. 1)] und den zugehörigen Durchführungsmaßnahmen, ausstößt.‘
6. Artikel 5 erhält folgende Fassung:
‚Artikel 5
Mindestziele für die öffentliche Auftragsvergabe
(1) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die Beschaffung von Fahrzeugen und Dienstleistungen gemäß Artikel 3 den Mindestzielen für die öffentliche Auftragsvergabe entspricht, die für saubere Personenkraftwagen und leichte Nutzfahrzeuge in Tabelle 3 des Anhangs und in Bezug auf saubere schwere Nutzfahrzeuge in Tabelle 4 des Anhangs festgelegt sind. …
…‘“
4 Art. 2 der Richtlinie 2019/1161 bestimmt:
„(1) Die Mitgliedstaaten setzen die Rechts- und Verwaltungsvorschriften in Kraft, die erforderlich sind, um dieser Richtlinie bis zum 2. August 2021 nachzukommen. Sie setzen die Kommission umgehend davon in Kenntnis.
Bei Erlass dieser Vorschriften nehmen die Mitgliedstaaten in den Vorschriften selbst oder durch einen Hinweis bei der amtlichen Veröffentlichung auf die vorliegende Richtlinie Bezug. Die Mitgliedstaaten regeln die Einzelheiten der Bezugnahme.
(2) Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission den Wortlaut der wichtigsten nationalen Rechtsvorschriften mit, die sie auf dem unter diese Richtlinie fallenden Gebiet erlassen.“
B. Mitteilung von 2023
5 Die Mitteilung der Kommission 2023/C 2/01 „Finanzielle Sanktionen in Vertragsverletzungsverfahren“ (ABl. 2023, C 2, S. 1, im Folgenden: Mitteilung von 2023) enthält in ihren Abschnitten 3 und 4 Regeln für das „Zwangsgeld“ und den „Pauschalbetrag“.
6 In Abschnitt 4.2 dieser Mitteilung wird die Methode zur Berechnung des Pauschalbetrags folgendermaßen erläutert:
„Die Berechnung des Pauschalbetrags erfolgt weitgehend wie die Berechnung des Zwangsgeldes, d. h. durch
– Multiplikation eines Grundbetrags mit einem Schwerekoeffizienten,
– Multiplikation des Ergebnisses mit dem Faktor n,
– Multiplikation des Ergebnisses mit der anhaltenden Dauer des Verstoßes in Tagen …
…“
7 In Abschnitt 4.2.1 der Mitteilung von 2023 heißt es:
„Zur Berechnung des Pauschalbetrags wird der Tagessatz mit der Anzahl der Tage, an denen der Mitgliedstaat dem Urteil nicht nachkommt, multipliziert. Die Letztere ist wie folgt gerechnet:
…
– bei Klagen nach Artikel 260 Absatz 3 AEUV die Anzahl der Tage nach Ablauf der Umsetzungsfrist der betreffenden Richtlinie bis zu dem Tag, an dem der Verstoß abgestellt wird[,] bzw. in Fällen, in denen der Verstoß fortbesteht, dem Tag der Urteilsverkündung gemäß Artikel 260 AEUV.
…“
8 In Abschnitt 4.2.2 der Mitteilung von 2023 heißt es:
„Bei der Berechnung des Pauschalbetrags zieht die Kommission den gleichen Schwerekoeffizienten und den gleichen Faktor n wie bei der Berechnung des Zwangsgeldes heran …
Der Grundbetrag für den Pauschalbetrag ist niedriger als der für das Zwangsgeld. …
Der für Pauschalbeträge geltende Grundbetrag ist in Punkt 2 des Anhangs festgelegt.
Anders als bei der Berechnung des Zwangsgeldes wird bei der Berechnung des Pauschalbetrags kein Dauerkoeffizient herangezogen, da der Dauer des Verstoßes durch die Multiplizierung eines Tagessatzes mit der Anzahl der Tage, an denen der Verstoß anhält, Rechnung getragen wird.“
9 Anhang I („Daten, die zur Festlegung der dem Gerichtshof vorgeschlagenen finanziellen Sanktionen verwendet werden“) der Mitteilung von 2023 sieht in Punkt 2 vor, dass der Grundbetrag für den in Abschnitt 4.2.2 dieser Mitteilung angeführten Pauschalbetrag auf 1 000 Euro pro Tag festgelegt wird und damit bei einem Drittel des Grundbetrags für das Zwangsgeld liegt, und in Punkt 3, dass der Faktor n für die Republik Bulgarien auf 0,18 festgelegt wird. Nach Punkt 5 dieses Anhangs I beläuft sich der für die Republik Bulgarien festgelegte Mindestpauschalbetrag auf 504 000 Euro.
II. Vorverfahren
10 Am 29. September 2021 richtete die Kommission ein Aufforderungsschreiben an die Republik Bulgarien, in dem sie diese darauf hinwies, dass die Frist für die Umsetzung der Richtlinie 2019/1161 abgelaufen sei und ihr die Maßnahmen zur vollständigen Umsetzung dieser Richtlinie noch nicht mitgeteilt worden seien. Daher forderte die Kommission diesen Mitgliedstaat auf, ihr die erlassenen Maßnahmen mitzuteilen, und wies ihn darauf hin, dass er, wenn die geltenden bulgarischen Rechtsvorschriften bereits im Einklang mit dieser Richtlinie stünden, verpflichtet sei, den Wortlaut der entsprechenden nationalen Bestimmungen mitzuteilen und auch die Umsetzungsmaßnahmen hinreichend klar und genau anzugeben.
11 In ihrer Antwort vom 29. November 2021 teilte die Republik Bulgarien der Kommission mit, dass die Richtlinie 2019/1161 vollständig umgesetzt werde, und zwar durch die Annahme des Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Gesetzes über die Vergabe öffentlicher Aufträge, des Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Straßenverkehrsgesetzes, einer Verordnung zur Festlegung der Anforderungen an saubere und energieeffiziente Fahrzeuge sowie eines Rechtsakts des Ministerrats zur Bestimmung der Auftraggeber, die die Anforderungen an saubere Fahrzeuge beachten müssten, und des Anteils dieser Fahrzeuge an der Gesamtzahl der Fahrzeuge. Die Republik Bulgarien verwies auf einen vorläufigen Zeitplan, wonach diese Gesetzgebungsakte bis Ende April 2022 und die genannten Verwaltungsmaßnahmen zwei Monate nach dem Erlass dieser Gesetzgebungsakte erlassen würden.
12 Da die Kommission danach keine weitere Mitteilung über die Umsetzung der Richtlinie 2019/1161 erhielt, richtete sie am 6. April 2022 eine mit Gründen versehene Stellungnahme an die Republik Bulgarien, in der sie diese aufforderte, innerhalb von zwei Monaten nach dem Zugang der Stellungnahme die Maßnahmen zu ergreifen, die notwendig seien, um ihr nachzukommen.
13 Die Republik Bulgarien bestritt in einem Schreiben vom 30. Mai 2022 den gerügten Verstoß nicht, wies aber darauf hin, dass die Richtlinie 2019/1161 durch den Erlass der in Rn. 11 des vorliegenden Urteils genannten Gesetze und Verwaltungsmaßnahmen vollständig umgesetzt werde.
14 Die Kommission war der Ansicht, dass mehr als 20 Monate nach Ablauf der Frist für die Umsetzung der Richtlinie die Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer vollständigen Umsetzung noch immer nicht erlassen oder ihr zumindest nicht mitgeteilt worden seien, und hat daher die vorliegende Klage erhoben.
III. Verfahren vor dem Gerichtshof
15 Am 7. Februar 2024 ist das schriftliche Verfahren in der vorliegenden Rechtssache abgeschlossen worden.
16 Mit Schriftsatz vom 3. Mai 2024 hat die Kommission dem Gerichtshof mitgeteilt, dass davon auszugehen sei, dass die Republik Bulgarien die Richtlinie 2019/1161 am 5. Januar 2024 vollständig umgesetzt habe, und dass sie daher ihre Klage teilweise zurücknehme, ihren Antrag auf Festsetzung eines Zwangsgelds zurücknehme und ihren Antrag auf Verurteilung dieses Mitgliedstaats zur Zahlung eines Pauschalbetrags anpasse und insoweit einen Betrag von 1 593 000 Euro verlange.
17 Am 13. Mai 2024 hat die Republik Bulgarien zur teilweisen Klagerücknahme und zur Anpassung der Anträge der Kommission Stellung genommen.
18 Am 11. und am 14. Juni 2024 hat die Republik Bulgarien ein Dokument eingereicht, das mit Entscheidung des Präsidenten des Gerichtshofs vom 17. Juni 2024 gemäß Art. 128 Abs. 2 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs als nach Abschluss des schriftlichen Verfahrens vorgelegter Beweis zu den Akten genommen worden ist.
19 In diesem Dokument hat dieser Mitgliedstaat erstens die Ergebnisse der Untersuchungen zu Straßenfahrzeugen vorgelegt, die erworben oder verwendet wurden, um zur Durchführung öffentlicher Aufträge Verkehrsdienste zu erbringen, und zweitens die von den Auftraggebern erteilten Auskünfte dargelegt.
20 Die Republik Bulgarien hat diese zusätzlichen Informationen vorgelegt, um ihr Vorbringen zu stützen, mit dem sie die Zurückweisung des Antrags auf Verurteilung zur Zahlung eines Pauschalbetrags und hilfsweise die Herabsetzung des von der Kommission beantragten Pauschalbetrags verfolgt.
21 Mit Schreiben vom 14. Oktober 2024 hat sich die Kommission zu diesen neuen Beweisen geäußert.
IV. Zur Klage
A. Zur Vertragsverletzung gemäß Art. 258 AEUV
1. Vorbringen der Parteien
22 In ihrer Klageschrift weist die Kommission zunächst darauf hin, dass nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs, u. a. nach den Urteilen vom 27. Oktober 2011, Kommission/Polen (C‑362/10, EU:C:2011:703, Rn. 46), und vom 15. Oktober 2015, Kommission/Deutschland (C‑137/14, EU:C:2015:683, Rn. 51), die Vorschriften einer Richtlinie mit unbestreitbarer Verbindlichkeit und mit der Konkretheit, Bestimmtheit und Klarheit umgesetzt werden müssten, die notwendig seien, um dem Erfordernis der Rechtssicherheit zu genügen. Schreibe eine Richtlinie ausdrücklich vor, dass in den Vorschriften zu ihrer Umsetzung selbst oder durch einen Hinweis bei der amtlichen Veröffentlichung auf die Richtlinie Bezug genommen werde, wie es im vorliegenden Fall in Art. 2 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 2019/1161 vorgesehen sei, sei es des Weiteren nach dieser Rechtsprechung in jedem Fall erforderlich, eine positive Umsetzungsmaßnahme zu erlassen. Die Kommission beruft sich insoweit auf Rn. 49 des Urteils vom 11. Juni 2015, Kommission/Polen (C‑29/14, EU:C:2015:379).
23 Unter Berufung auf die Rn. 51 und 59 des Urteils vom 8. Juli 2019, Kommission/Belgien (Art. 260 Abs. 3 AEUV – Hochgeschwindigkeitsnetze) (C‑543/17, EU:C:2019:573), führt die Kommission aus, dass die Mitgliedstaaten außerdem verpflichtet seien, ihr hinreichend klare und genaue Informationen über die Umsetzung einer Richtlinie mitzuteilen. Sie müssten eindeutig die Rechts- und Verwaltungsvorschriften angeben, mittels deren sie ihre verschiedenen Verpflichtungen aus der Richtlinie erfüllt zu haben glaubten. Die Mitgliedstaaten seien auch verpflichtet, für jede Bestimmung der fraglichen Richtlinie anzugeben, welche nationale Maßnahme oder Maßnahmen ihre Umsetzung sicherstellten, wobei dieser Mitteilung gegebenenfalls eine Entsprechungstabelle beigefügt werden könne.
24 Vorliegend stellt die Kommission fest, dass die Republik Bulgarien bei Ablauf der Frist, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt worden sei, nicht die zur Umsetzung der Richtlinie 2019/1161 in ihr innerstaatliches Recht erforderlichen Maßnahmen erlassen habe.
25 Außerdem habe die Republik Bulgarien gegen ihre Verpflichtung verstoßen, der Kommission den Wortlaut der Umsetzungsmaßnahmen umgehend mitzuteilen. Die Kommission weist darauf hin, dass dieser Mitgliedstaat die Vertragsverletzung insoweit nicht bestreite.
26 Die Republik Bulgarien macht in ihrer Klagebeantwortung geltend, dass die Verzögerung bei der Umsetzung der Richtlinie 2019/1161 auf die politische Instabilität in Bulgarien zurückzuführen gewesen sei, die durch die häufigen Regierungswechsel und die Auflösung der Nationalversammlung ausgelöst worden sei.
27 Das Gesetz zur Umsetzung dieser Richtlinie sei am 5. Oktober 2023 erlassen und im Darzhaven vestnik Nr. 88 vom 20. Oktober 2023 veröffentlicht worden. Es sei in Kraft getreten und im Themis-System der Kommission unter der Nummer MNE(2023)05496 notifiziert worden.
28 Aus diesem Grund und unter Berücksichtigung des weiten Beurteilungsspielraums der Kommission bei der Entscheidung, ob sie das Vertragsverletzungsverfahren gegen einen Mitgliedstaat fortführt, ersucht die Republik Bulgarien die Kommission, ihre Klage in der vorliegenden Rechtssache zurückzunehmen.
29 Zudem weist die Republik Bulgarien darauf hin, dass einige der in der Richtlinie 2019/1161 festgelegten Definitionen in den vor dem 2. August 2021 erlassenen nationalen Rechtsvorschriften enthalten gewesen seien.
30 Insbesondere stimme Art. 5 Abs. 2 und 4 des Zakon za obshtestvenite porachki (Gesetz über die Vergabe öffentlicher Aufträge) (DV Nr. 13 vom 16. Februar 2016) in geänderter Fassung mit Art. 4 der Richtlinie 2009/33 in der durch die Richtlinie 2019/1161 geänderten Fassung in Bezug auf die Definition der Begriffe „öffentliche Auftraggeber“ und „Auftraggeber“ überein, da der Unionsgesetzgeber bei der Festlegung dieser Definitionen auf die Richtlinien 2014/24 und 2014/25 verwiesen habe.
31 Was Art. 149 Abs. 1 des Zakon za Dvizhenieto po patishtata (Straßenverkehrsgesetz) (DV Nr. 20 vom 5. März 1999) in geänderter Fassung angehe, so entspreche diese Bestimmung Art. 4 Nr. 3 der Richtlinie 2009/33 in der durch die Richtlinie 2019/1161 geänderten Fassung, der den Begriff „Straßenfahrzeug“ durch Verweis auf die Verordnung (EU) 2018/858 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2018 über die Genehmigung und die Marktüberwachung von Kraftfahrzeugen und Kraftfahrzeuganhängern sowie von Systemen, Bauteilen und selbstständigen technischen Einheiten für diese Fahrzeuge, zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 715/2007 und (EG) Nr. 595/2009 und zur Aufhebung der Richtlinie 2007/46/EG (ABl. 2018, L 151, S. 1) definiere.
32 Des Weiteren macht die Republik Bulgarien geltend, dass es ihr angesichts der politischen Instabilität auf nationaler Ebene, die einen Fall höherer Gewalt darstelle, und der Schwierigkeiten, denen sie während des Gesetzgebungsverfahrens aufgrund der Covid‑19-Pandemie begegnet sei, objektiv unmöglich gewesen sei, die Richtlinie 2019/1161 fristgerecht umzusetzen.
33 In ihrer Erwiderung weist die Kommission darauf hin, dass nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs, u. a. nach den Urteilen vom 25. Januar 2017, Vilkas (C‑640/15, EU:C:2017:39, Rn. 53 und die dort angeführte Rechtsprechung), sowie vom 8. Juni 2023, Kommission/Slowakei (Recht auf kostenfreien Rücktritt) (C‑540/21, EU:C:2023:450, Rn. 80 und 81 sowie die dort angeführte Rechtsprechung), der Begriff der höheren Gewalt zwar nicht voraussetze, dass es einem Mitgliedstaat absolut unmöglich sei, seine Verpflichtungen aus dem Unionsrecht zu erfüllen, wohl aber, dass die betreffende Nichterfüllung auf Umständen beruhe, die nicht in die Sphäre dieses Staates fielen, ungewöhnlich und unvorhersehbar gewesen seien und deren Folgen trotz aller aufgewandten Sorgfalt nicht hätten vermieden werden können.
34 Nach dem Vorbringen der Kommission hat die Republik Bulgarien die Schwierigkeiten, denen sie während des Gesetzgebungsverfahrens und infolge der Covid‑19-Pandemie begegnet sei, erstmals im Stadium ihrer Klagebeantwortung vor dem Gerichtshof geltend gemacht.
35 Die Kommission bestreitet nicht, dass es sich bei der Covid‑19-Pandemie um eine außergewöhnliche, unvorhersehbare und nicht in die Sphäre der Republik Bulgarien fallende Krise handelt, die sich ihrer Kontrolle entzieht.
36 Jedoch müsse ein konkreter Zusammenhang zwischen dem als höhere Gewalt geltend gemachten Umstand und der fraglichen Vertragsverletzung hergestellt werden. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs und insbesondere nach dem Urteil vom 25. Januar 2017, Vilkas (C‑640/15, EU:C:2017:39, Rn. 54 und die dort angeführte Rechtsprechung), habe die Bedeutung des Begriffs „höhere Gewalt“ auf den verschiedenen Anwendungsgebieten des Unionsrechts nicht den gleichen Inhalt und sei anhand des rechtlichen Rahmens zu bestimmen, innerhalb dessen er seine Wirkungen entfalten solle.
37 Die Republik Bulgarien habe nicht nachgewiesen, dass zwischen der Covid‑19-Pandemie und der verspäteten Umsetzung der Richtlinie 2019/1161 ein besonderer Zusammenhang bestehe. Sie habe weder die Dauer der auf diese Pandemie zurückzuführenden Verzögerung der Umsetzung noch die Gründe angegeben, aus denen die Pandemie sie daran gehindert habe, diese Umsetzung innerhalb der vorgeschriebenen Fristen abzuschließen.
38 Die Kommission fügt unter Verweis auf das Urteil vom 8. Juni 2023, Kommission/Slowakei (Recht auf kostenfreien Rücktritt) (C‑540/21, EU:C:2023:450, Rn. 80 und 81 sowie die dort angeführte Rechtsprechung), hinzu, dass eine Berufung auf höhere Gewalt nur für den Zeitraum möglich sei, der zur Ausräumung der betreffenden Schwierigkeiten erforderlich sei.
39 Die Frist für die Umsetzung der Richtlinie 2019/1161 habe sieben Monate, bevor in der Republik Bulgarien der Ausnahmezustand wegen der Covid‑19-Pandemie ausgerufen worden sei, begonnen. Wie aus der Klagebeantwortung hervorgehe, hätten die Vorarbeiten zum Entwurf des Gesetzes zur Umsetzung dieser Richtlinie jedoch erst im Laufe des Jahres 2021 begonnen.
40 Alle Mitgliedstaaten mit Ausnahme der Republik Estland und der Republik Bulgarien hätten die Richtlinie 2019/1161 bis Ende 2022 umgesetzt. Die Republik Estland habe die Umsetzung der Richtlinie im April 2023 abgeschlossen.
41 Unter diesen Umständen sei es nicht mit der Covid‑19-Pandemie zu rechtfertigen, dass die Republik Bulgarien gegen ihre Verpflichtung aus Art. 2 der Richtlinie 2019/1161 verstoßen habe, und das mehr als zwei Jahre nach Ablauf der Umsetzungsfrist.
42 Zum Vorbringen der Republik Bulgarien, die politische Instabilität habe sie an der fristgerechten Umsetzung der Richtlinie 2019/1161 gehindert, weist die Kommission darauf hin, dass sich nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs und insbesondere nach den Urteilen vom 23. November 2000, Kommission/Frankreich (C‑319/99, EU:C:2000:649, Rn. 10), vom 7. Dezember 2000, Kommission/Italien (C‑423/99, EU:C:2000:681, Rn. 10), vom 16. Juli 2020, Kommission/Irland (Bekämpfung der Geldwäsche) (C‑550/18, EU:C:2020:564, Rn. 85), und vom 25. Februar 2021, Kommission/Spanien (Richtlinie über personenbezogene Daten – Strafrechtlicher Bereich) (C‑658/19, EU:C:2021:138, Rn. 77), ein Mitgliedstaat nicht auf Bestimmungen, Übungen oder Umstände seiner internen Rechtsordnung berufen könne, um die Nichtumsetzung einer Richtlinie innerhalb der in ihr vorgesehenen Frist zu rechtfertigen.
43 Jedenfalls habe die von der Republik Bulgarien angeführte parlamentarische Krise im April 2021 begonnen, erst vier Monate vor Ablauf der Frist für die Umsetzung der Richtlinie 2019/1161.
44 Außerdem weist die Kommission darauf hin, dass die Republik Bulgarien zwar geltend mache, dass das innerstaatliche Recht bereits einige der durch diese Richtlinie eingeführten Definitionen enthalten habe, doch habe sie hierzu erst in ihrer Klagebeantwortung erläuternde Dokumente vorgelegt.
45 Überdies sei allein aufgrund der Übermittlung eines erläuternden Dokuments zur tatsächlichen Durchführung der Bestimmungen einer Richtlinie durch bestehende Bestimmungen des nationalen Rechts nicht davon auszugehen, dass ein Umsetzungsakt vorliege. Wenn eine Richtlinie ausdrücklich die Verpflichtung der Mitgliedstaaten vorsehe, zu gewährleisten, dass in den zu ihrer Umsetzung erforderlichen Vorschriften selbst oder durch einen Hinweis bei ihrer amtlichen Veröffentlichung auf diese Richtlinie Bezug genommen werde, müssten die Mitgliedstaaten nämlich eine positive Maßnahme zu ihrer Umsetzung erlassen. Die Kommission stützt sich insoweit auf die Urteile vom 29. Oktober 2009, Kommission/Polen (C‑551/08, EU:C:2009:683, Rn. 23), vom 11. Juni 2015, Kommission/Polen (C‑29/14, EU:C:2015:379, Rn. 49), vom 4. Oktober 2018, Kommission/Spanien (C‑599/17, EU:C:2018:813, Rn. 21), und vom 16. Juli 2020, Kommission/Irland (Bekämpfung der Geldwäsche) (C‑550/18, EU:C:2020:564, Rn. 31).
46 Vorliegend sei ein solches Erfordernis in Art. 2 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 2019/1161 ausdrücklich vorgesehen.
47 Folglich könnten die bestehenden Bestimmungen des bulgarischen Rechts nicht als positive Maßnahme zur Umsetzung der Richtlinie 2019/1161 angesehen werden.
48 Die Republik Bulgarien macht in ihrer Gegenerwiderung geltend, dass sie entgegen dem Vorbringen der Kommission sowohl im Rahmen des Vorverfahrens als auch in ihrer Klagebeantwortung konkrete, objektive und genaue Angaben zum Gang des Verfahrens zur Umsetzung der Bestimmungen der Richtlinie 2019/1161 gemacht habe.
49 Zur Covid‑19-Pandemie trägt die Republik Bulgarien vor, dass die Umsetzung der Richtlinie 2019/1161, da das Gesetzgebungsverfahren langwierig sei, nicht unmittelbar nach dem Ende dieser Pandemie habe durchgeführt werden können.
50 Sie bezieht sich auch auf längere Zeiträume, in denen es kein zuständiges Gesetzgebungsorgan für den Erlass der Gesetzgebungsakte, die zur Umsetzung der Bestimmungen dieser Richtlinie erforderlich gewesen seien, gegeben habe.
51 Die Republik Bulgarien habe mit ihrer Klagebeantwortung eine Entsprechungstabelle vorgelegt, in der die nationalen Rechtsvorschriften aufgeführt seien, die den verschiedenen Bestimmungen der Richtlinie 2019/1161 entsprächen.
2. Würdigung durch den Gerichtshof
52 Gemäß Art. 2 Abs. 1 Unterabs. 1 der Richtlinie 2019/1161 setzen die Mitgliedstaaten die Rechts- und Verwaltungsvorschriften in Kraft, die erforderlich sind, um dieser Richtlinie bis zum 2. August 2021 nachzukommen, und sie setzen die Kommission umgehend davon in Kenntnis. Nach Art. 2 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 2019/1161 nehmen die Mitgliedstaaten bei Erlass dieser Vorschriften in den Vorschriften selbst oder durch einen Hinweis bei der amtlichen Veröffentlichung auf diese Richtlinie Bezug.
53 Gemäß Art. 2 Abs. 2 der Richtlinie 2019/1161 teilen die Mitgliedstaaten der Kommission den Wortlaut der wichtigsten nationalen Rechtsvorschriften mit, die sie auf dem unter diese Richtlinie fallenden Gebiet erlassen.
54 Nach ständiger Rechtsprechung ist das Vorliegen einer Vertragsverletzung aufgrund der Situation zu beurteilen, in der sich der Mitgliedstaat bei Ablauf der Frist befand, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme der Kommission gesetzt wurde, und spätere Veränderungen können vom Gerichtshof nicht berücksichtigt werden (Urteile vom 25. Februar 2021, Kommission/Spanien [Richtlinie über personenbezogene Daten – Strafrechtlicher Bereich], C‑658/19, EU:C:2021:138, Rn. 15, und vom 25. April 2024, Kommission/Polen [Whistleblower-Richtlinie], C‑147/23, EU:C:2024:346, Rn. 28 und die dort angeführte Rechtsprechung).
55 Vorliegend ergibt sich aus den Akten, die dem Gerichtshof vorgelegt wurden, dass die Republik Bulgarien bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 6. April 2022 gesetzten Frist nicht die Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen hatte, die erforderlich waren, um der Richtlinie 2019/1161 vollständig nachzukommen, und demzufolge der Kommission diese Vorschriften bei Ablauf dieser Frist nicht mitgeteilt hatte.
56 Die Republik Bulgarien macht als Erstes geltend, dass die bestehenden Rechtsvorschriften bereits einige der in der Richtlinie 2019/1161 definierten Begriffe enthalten hätten, insbesondere die Begriffe „öffentliche Auftraggeber“, „Auftraggeber“ und „Straßenfahrzeug“.
57 Hierzu ist festzustellen, dass die Richtlinie 2019/1161 nicht nur die Definition der drei in Rn. 56 des vorliegenden Urteils und in Art. 4 der Richtlinie 2009/33 genannten Begriffe geändert, sondern auch zwei weitere Begriffe definiert hat, nämlich „sauberes Fahrzeug“ und „emissionsfreies schweres Nutzfahrzeug“. Des Weiteren wurden durch die Richtlinie 2019/1161 andere Bestimmungen der Richtlinie 2009/33 geändert.
58 Die Republik Bulgarien hat jedoch nicht nachgewiesen, dass durch die bestehende nationale Regelung die Durchführung aller Änderungen, die durch die Richtlinie 2019/1161 eingeführt wurden, sichergestellt war.
59 Als Zweites macht dieser Mitgliedstaat geltend, dass es ihm objektiv unmöglich gewesen sei, die Umsetzung der Richtlinie 2019/1161 sicherzustellen, und zwar zum einen wegen der politischen Instabilität in Bulgarien, die durch die häufigen Regierungswechsel und die Auflösung der Nationalversammlung verursacht worden sei, und zum anderen wegen der Covid‑19-Pandemie, die zu Verzögerungen der Gesetzgebungstätigkeit geführt habe, wobei diese beiden Umstände auch Fälle höherer Gewalt darstellten.
60 Dem Vorbringen der Republik Bulgarien zur politischen Instabilität kann nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs nicht gefolgt werden. Nach dieser Rechtsprechung kann sich ein Mitgliedstaat nicht auf Bestimmungen, Übungen oder Umstände seiner internen Rechtsordnung berufen, um die Nichteinhaltung von aus dem Unionsrecht folgenden Verpflichtungen – wie die fehlende Umsetzung einer Richtlinie innerhalb der gesetzten Frist – zu rechtfertigen (Urteile vom 25. Februar 2021, Kommission/Spanien [Richtlinie über personenbezogene Daten – Strafrechtlicher Bereich], C‑658/19, EU:C:2021:138, Rn. 19 und die dort angeführte Rechtsprechung, und vom 25. April 2024, Kommission/Polen [Whistleblower-Richtlinie], C‑147/23, EU:C:2024:346, Rn. 33).
61 Zum Vorbringen der Republik Bulgarien zur Covid‑19-Pandemie genügt der Hinweis, dass der Begriff „höhere Gewalt“ zwar keine absolute Unmöglichkeit, die aus dem Unionsrecht folgenden Verpflichtungen einzuhalten, voraussetzt, wohl aber, dass die fragliche Vertragsverletzung auf Umständen beruht, die nicht in die Sphäre desjenigen fallen, der sich auf höhere Gewalt beruft, ungewöhnlich und unvorhersehbar waren und deren Folgen trotz aller aufgewandten Sorgfalt nicht hätten vermieden werden können, wobei eine Berufung auf höhere Gewalt zudem nur für den Zeitraum möglich ist, der zur Ausräumung der betreffenden Schwierigkeiten erforderlich ist (Urteile vom 8. Juni 2023, Kommission/Slowakei [Recht auf kostenfreien Rücktritt], C‑540/21, EU:C:2023:450, Rn. 81, und vom 25. April 2024, Kommission/Polen [Whistleblower-Richtlinie], C‑147/23, EU:C:2024:346, Rn. 36).
62 Auch wenn eine Gesundheitskrise von einem Ausmaß wie dem der Covid‑19-Pandemie ein nicht in die Sphäre der Republik Bulgarien fallendes außergewöhnliches und unvorhersehbares Ereignis ist, hätte die Republik Bulgarien gleichwohl mit aller gebotenen Sorgfalt handeln müssen, indem sie die Kommission rechtzeitig über die aufgetretenen Schwierigkeiten unterrichtet, jedenfalls vor Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 6. April 2022 gesetzten Frist (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 25. April 2024, Kommission/Polen [Whistleblower-Richtlinie], C‑147/23, EU:C:2024:346, Rn. 36). Wie jedoch aus den Rn. 5 bis 8 der Gegenerwiderung hervorgeht und die Kommission in ihrem Schriftsatz vom 3. Mai 2024, mit dem sie ihre Anträge teilweise zurücknimmt, bestätigt hat, hat die Republik Bulgarien die Richtlinie 2019/1161 erst am 5. Januar 2024 vollständig umgesetzt.
63 Vor diesem Hintergrund ist festzustellen, dass die Republik Bulgarien dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 2019/1161 verstoßen hat, dass sie nicht die Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen hat, die erforderlich sind, um dieser Richtlinie fristgerecht nachzukommen, und folglich diese Vorschriften der Kommission nicht mitgeteilt hat.
B. Zur Verhängung eines Pauschalbetrags gemäß Art. 260 Abs. 3 AEUV
1. Vorbringen der Parteien
64 Die Kommission ist der Auffassung, dass die fragliche Vertragsverletzung unter Art. 260 Abs. 3 AEUV falle und die Mitteilung von 2023 auf den vorliegenden Fall anwendbar sei.
65 Nach Abschnitt 2 dieser Mitteilung müssten bei der Festlegung der finanziellen Sanktionen gemäß Art. 260 AEUV drei Kriterien zugrunde gelegt werden, nämlich die Schwere des Verstoßes, seine Dauer und die erforderliche Abschreckungswirkung der finanziellen Sanktionen, um einen erneuten Verstoß zu verhindern.
66 Was als Erstes die Schwere des Verstoßes betrifft, macht die Kommission geltend, dass sie bei Klagen nach Art. 260 Abs. 3 AEUV systematisch einen Schwerekoeffizienten von 10 anwende, wenn die Verpflichtung zur Mitteilung von Umsetzungsmaßnahmen überhaupt nicht beachtet werde. Gemäß Abschnitt 3.2.2 der Mitteilung von 2023 seien in einer Union, in der das Prinzip der Rechtsstaatlichkeit gelte, alle Richtlinien als gleichrangig zu betrachten und müssten von den Mitgliedstaaten innerhalb der ihnen gesetzten Fristen vollständig umgesetzt werden.
67 Da der Gerichtshof klargestellt habe, dass die Verpflichtung des Mitgliedstaats, Maßnahmen zur Umsetzung mitzuteilen, die Verpflichtung beinhalte, hinreichend klare und genaue Informationen über die nationalen Vorschriften, mit denen die entsprechenden Bestimmungen einer Richtlinie umgesetzt würden, mitzuteilen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 8. Juli 2019, Kommission/Belgien [Art. 260 Abs. 3 AEUV – Hochgeschwindigkeitsnetze], C‑543/17, EU:C:2019:573, Rn. 51 und 59), könne der Verstoß dieses Mitgliedstaats gegen diese Verpflichtung gemäß Art. 260 Abs. 3 AEUV geahndet werden.
68 Daher schlägt die Kommission vor, vorliegend auf einer Skala von 1 bis 20 einen Schwerekoeffizienten von 10 heranzuziehen. Dieser Koeffizient von 10 sei bei fehlender Umsetzung und gänzlich fehlender Mitteilung von Umsetzungsmaßnahmen besonders maßvoll. Die horizontale Anwendung eines Schwerekoeffizienten von 10 in allen Fällen, in denen die Umsetzung und die Mitteilung der Umsetzungsmaßnahmen an die Kommission vollständig unterblieben seien, gewährleiste die Rechtssicherheit und die Vorhersehbarkeit des Vorgehens der Kommission sowie die Gleichbehandlung der Mitgliedstaaten.
69 Die Kommission führt aus, dass die Pflicht, nationale Maßnahmen zu erlassen, um die vollständige Umsetzung einer Richtlinie sicherzustellen, und die Pflicht, diese Maßnahmen der Kommission mitzuteilen, wesentliche Pflichten der Mitgliedstaaten zur Gewährleistung der vollen Wirksamkeit des Unionsrechts seien und dass die Verletzung dieser Pflichten daher mit Sicherheit als gewichtig zu erachten sei. Insoweit führt sie das Urteil des Gerichtshofs vom 25. Februar 2021, Kommission/Spanien (Richtlinie über personenbezogene Daten – Strafrechtlicher Bereich) (C‑658/19, EU:C:2021:138, Rn. 64 und die dort angeführte Rechtsprechung), an.
70 Was als Zweites die Dauer des Verstoßes angeht, führt die Kommission aus, dass diese in Bezug auf die Berechnung des Pauschalbetrags der Zahl der Tage entspreche, an denen der Verstoß fortbestehe. Diese Dauer werde gemäß Abschnitt 4.2.1 der Mitteilung von 2023 berechnet und entspreche der Anzahl der Tage nach Ablauf der Umsetzungsfrist der betreffenden Richtlinie bis zu dem Tag, an dem der Verstoß abgestellt werde. Vorliegend sei der zu berücksichtigende Zeitraum der vom 3. August 2021, da die Frist für die Umsetzung der Richtlinie 2019/1161 am 2. August 2021 abgelaufen sei, bis zum 4. Januar 2024, da die Richtlinie 2019/1161 am 5. Januar 2024 vollständig in bulgarisches Recht umgesetzt worden sei, was einem Zeitraum von 885 Tagen entspreche.
71 Was als Drittes die Abschreckungswirkung der Sanktion unter Berücksichtigung der Zahlungsfähigkeit der Mitgliedstaaten betrifft, weist die Kommission darauf hin, dass die Abschreckungswirkung durch den Faktor „n“ ausgedrückt werde, der für jeden Mitgliedstaat in Anhang I Punkt 3 der Mitteilung von 2023 festgelegt sei. Ihre Berechnungsmethode, die durch diese Mitteilung überarbeitet worden sei, beruhe nunmehr in erster Linie auf dem BIP der Mitgliedstaaten und in zweiter Linie auf ihrer Bevölkerungszahl. Nach diesem Punkt 3 betrage der Faktor „n“ der Republik Bulgarien 0,18.
72 Die Kommission schlägt vor, den Pauschalbetrag so festzusetzen, dass der gemäß den Abschnitten 4.2 und 4.2.2 der Mitteilung von 2023 ermittelte Tagessatz von 1 800 Euro (1000 x 10 x 0.18) mit der Zahl der Tage, an denen der Verstoß angehalten habe (885 Tage), multipliziert werde. Der Gesamtbetrag des beantragten Pauschalbetrags belaufe sich somit auf 1 593 000 Euro, was jedenfalls über dem Mindestpauschalbetrag liege, der in Anhang I Punkt 5 dieser Mitteilung für die Republik Bulgarien auf 504 000 Euro festgesetzt worden sei.
73 Die Republik Bulgarien beantragt, den Antrag der Kommission auf Verurteilung zur Zahlung eines Pauschalbetrags zurückzuweisen oder, hilfsweise, den beantragten Pauschalbetrag herabzusetzen.
74 Zur Höhe des Pauschalbetrags trägt die Republik Bulgarien vor, dass die in Rn. 32 des vorliegenden Urteils genannten Schwierigkeiten, denen sie begegnet sei, bei der Bestimmung des Schwerekoeffizienten des behaupteten Verstoßes zu berücksichtigen seien.
75 Auch wenn die bestehenden bulgarischen Rechtsvorschriften nicht ausdrücklich auf die Richtlinie 2019/1161 Bezug nähmen, hindere dies die Einzelnen nicht daran, sich auf Rechte aus diesen Rechtsvorschriften zu berufen, die den Anforderungen dieser Richtlinie entsprächen.
76 Dieser letztgenannte Umstand sei auch im Rahmen der Prüfung der Schwere der behaupteten Vertragsverletzung zu berücksichtigen und müsse, falls der Antrag der Kommission nach Art. 260 Abs. 3 AEUV vom Gerichtshof nicht vollständig zurückgewiesen werde, zur Festsetzung des geringstmöglichen Pauschalbetrags führen.
77 In ihrer Erwiderung macht die Kommission geltend, dass sich die Republik Bulgarien, wie sie im Rahmen der Prüfung der Vertragsverletzung gemäß Art. 258 AEUV vorgetragen habe, nicht auf höhere Gewalt berufen könne, um sich ihrer Zahlungspflicht zu entziehen.
78 Die Kommission weist darauf hin, dass die Verurteilung zur Zahlung eines Pauschalbetrags auf der Beurteilung der Folgen einer Nichterfüllung der Verpflichtungen des betreffenden Mitgliedstaats für die privaten und öffentlichen Interessen beruhe, insbesondere wenn die Vertragsverletzung lange Zeit fortbestanden habe. Hierbei stützt sie sich auf das Urteil vom 16. Juli 2020, Kommission/Irland (Bekämpfung der Geldwäsche) (C‑550/18, EU:C:2020:564, Rn. 76).
79 In ihrer Gegenerwiderung macht die Republik Bulgarien geltend, die Kommission habe es, indem sie systematisch einen Koeffizienten von 10 auf alle Verstöße anwende, die mit dem in der vorliegenden Rechtssache vergleichbar seien, versäumt, eine individuelle Sanktion zu verhängen, die im Verhältnis zu dem begangenen Verstoß stehe.
80 In Anbetracht der der Republik Bulgarien eigenen Umstände sei die Anwendung dieses Koeffizienten im vorliegenden Fall übermäßig.
81 Die Republik Bulgarien macht geltend, dass die fehlende Individualisierung im Ansatz der Kommission es nicht ermögliche, die angestrebte Abschreckungswirkung zu erzielen, und zu einer Verringerung der Qualität der Umsetzung führen könne, da die Mitgliedstaaten dazu veranlasst würden, Richtlinien um jeden Preis innerhalb der gesetzten Frist umzusetzen.
82 Ein solcher Ansatz laufe zudem dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und der Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit zuwider.
83 In ihrer Antwort auf die teilweise Klagerücknahme der Kommission trägt die Republik Bulgarien vor, der Gerichtshof habe in den Rn. 78 und 79 des Urteils vom 25. April 2024, Kommission/Polen (Whistleblower-Richtlinie) (C‑147/23, EU:C:2024:346), entschieden, dass sich die Kommission nicht auf den in Art. 4 Abs. 2 EUV verankerten Grundsatz der Gleichheit der Mitgliedstaaten vor den Verträgen berufen könne, um die automatische Anwendung eines einheitlichen Schwerekoeffizienten in dem Fall zu rechtfertigen, dass eine Richtlinie nicht vollständig umgesetzt werde und daher die für ihre Umsetzung erforderlichen Maßnahmen nicht mitgeteilt würden. Die Folgen der Nichterfüllung der den Mitgliedstaaten obliegenden Verpflichtungen für die in Rede stehenden privaten und öffentlichen Interessen könnten nämlich nicht nur von einem Mitgliedstaat zum anderen, sondern auch je nach dem normativen Inhalt der nicht umgesetzten Richtlinie unterschiedlich sein. Folglich könne sich die Kommission nicht ihrer Verpflichtung, in jedem Mitgliedstaat und in jedem spezifischen Fall die Folgen des festgestellten Verstoßes für die privaten und öffentlichen Interessen zu beurteilen, dadurch entledigen, dass sie sich darauf beschränke, im Rahmen der Festsetzung der finanziellen Sanktionen automatisch einen Schwerekoeffizienten anzuwenden, und dies unter Berücksichtigung etwaiger mildernder oder erschwerender Umstände.
84 Vorliegend habe die Kommission bei der Bestimmung des Schwerekoeffizienten weder die Art der von der Nichtumsetzung betroffenen sozialen Beziehungen noch mehrere andere mildernde Umstände berücksichtigt, die die Republik Bulgarien im schriftlichen Verfahren geltend gemacht habe.
2. Würdigung durch den Gerichtshof
85 Art. 260 Abs. 3 AEUV sieht in seinem ersten Unterabsatz vor, dass die Kommission, wenn sie beim Gerichtshof Klage nach Art. 258 AEUV erhebt, weil sie der Auffassung ist, dass der betreffende Mitgliedstaat gegen seine Verpflichtung verstoßen hat, Maßnahmen zur Umsetzung einer gemäß einem Gesetzgebungsverfahren erlassenen Richtlinie mitzuteilen, dann, wenn sie dies für zweckmäßig hält, die Höhe des von dem betreffenden Mitgliedstaat zu zahlenden Pauschalbetrags oder Zwangsgelds benennen kann, die sie den Umständen nach für angemessen hält. Gemäß Art. 260 Abs. 3 Unterabs. 2 AEUV kann der Gerichtshof, wenn er einen Verstoß feststellt, gegen den betreffenden Mitgliedstaat die Zahlung eines Pauschalbetrags oder eines Zwangsgelds bis zur Höhe des von der Kommission genannten Betrags verhängen, wobei die Zahlungsverpflichtung ab dem vom Gerichtshof in seinem Urteil festgelegten Zeitpunkt gilt.
86 Da, wie sich aus Rn. 63 des vorliegenden Urteils ergibt, feststeht, dass die Republik Bulgarien bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 6. April 2022 gesetzten Frist die Rechts- und Verwaltungsvorschriften, die erforderlich sind, um die Bestimmungen der Richtlinie 2019/1161 in ihr nationales Recht umzusetzen, nicht erlassen und folglich der Kommission auch nicht mitgeteilt hatte, fällt die somit festgestellte Vertragsverletzung unter Art. 260 Abs. 3 AEUV.
87 Um die Zweckmäßigkeit der Verhängung einer finanziellen Sanktion zu beurteilen, hat der Gerichtshof nach ständiger Rechtsprechung in jeder Rechtssache und anhand der Umstände des Einzelfalls, mit dem er befasst ist, sowie nach Maßgabe des ihm erforderlich erscheinenden Grades an Überzeugungs- und Abschreckungswirkung die angemessenen finanziellen Sanktionen zu bestimmen, um insbesondere die Wiederholung ähnlicher Verstöße gegen das Unionsrecht zu verhindern (Urteil vom 25. April 2024, Kommission/Polen [Whistleblower-Richtlinie], C‑147/23, EU:C:2024:346, Rn. 62 und die dort angeführte Rechtsprechung).
88 Alle rechtlichen und tatsächlichen Gesichtspunkte der festgestellten Vertragsverletzung, nämlich das gänzliche Fehlen der Mitteilung der zur Umsetzung der Richtlinie erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 6. April 2022 gesetzten Frist und sogar noch zum Zeitpunkt der Erhebung der vorliegenden Klage, deuten darauf hin, dass die wirksame Verhinderung einer zukünftigen Wiederholung entsprechender Verstöße gegen das Unionsrecht den Erlass einer abschreckenden Maßnahme wie die Verhängung eines Pauschalbetrags erfordert (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 25. Februar 2021, Kommission/Spanien [Richtlinie über personenbezogene Daten – Strafrechtlicher Bereich], C‑658/19, EU:C:2021:138, Rn. 70, und vom 29. Februar 2024, Kommission/Irland [Audiovisuelle Mediendienste], C‑679/22, EU:C:2024:178, Rn. 73).
89 Für die Berechnung des Pauschalbetrags, zu dessen Zahlung ein Mitgliedstaat nach Art. 260 Abs. 3 AEUV verurteilt werden kann, ist es Sache des Gerichtshofs, in Ausübung seines Ermessens dessen Höhe so zu bestimmen, dass er zum einen den Umständen angepasst ist und zum anderen in angemessenem Verhältnis zu dem begangenen Verstoß steht. Zu den insoweit relevanten Faktoren zählen u. a. Aspekte wie die Schwere der festgestellten Vertragsverletzung, der Zeitraum, in dem sie fortbestanden hat, und die Zahlungsfähigkeit des betroffenen Mitgliedstaats (Urteil vom 25. April 2024, Kommission/Polen [Whistleblower-Richtlinie], C‑147/23, EU:C:2024:346, Rn. 87 und die dort angeführte Rechtsprechung).
90 Was zunächst die Schwere des begangenen Verstoßes betrifft, so kann diese nicht durch die automatische Anwendung eines Schwerekoeffizienten festgelegt werden (Urteil vom 25. April 2024, Kommission/Polen [Whistleblower-Richtlinie], C‑147/23, EU:C:2024:346, Rn. 79 und 88).
91 Um die Schwere des in der vorliegenden Rechtssache festgestellten Verstoßes zu prüfen, ist daran zu erinnern, dass die Pflicht, Vorschriften zu erlassen, um die vollständige Umsetzung einer Richtlinie sicherzustellen, und die Pflicht, diese Vorschriften der Kommission mitzuteilen, wesentliche Pflichten der Mitgliedstaaten zur Gewährleistung der vollen Wirksamkeit des Unionsrechts darstellen und dass die Verletzung dieser Pflichten daher mit Sicherheit als gewichtig zu erachten ist (Urteil vom 25. April 2024, Kommission/Polen [Whistleblower-Richtlinie], C‑147/23, EU:C:2024:346, Rn. 72 und die dort angeführte Rechtsprechung).
92 Vorliegend ist die Richtlinie 2019/1161, wie aus ihren Erwägungsgründen 2, 5, 8, 12 und 33 hervorgeht, ein wichtiges Instrument des Unionsrechts, da mit ihr nachfrageseitige Impulse für saubere Fahrzeuge zur Unterstützung des Übergangs zu einer emissionsarmen Mobilität erzeugt werden sollen, um zum einen CO2-Emissionen von Fahrzeugen zu senken und Luftverschmutzung und Lärmbelastung zu verringern und gleichzeitig die Dekarbonisierung im Verkehrssektor zu unterstützen sowie zum anderen die Luftqualität in Städten und anderen verschmutzten Gebieten zu verbessern und gleichzeitig zur Wettbewerbsfähigkeit sowie zum Wachstum der Wirtschaftszweige der Union auf den immer bedeutender werdenden weltweiten Märkten für emissionsarme und ‑freie Fahrzeuge beizutragen.
93 Die unterbliebene Umsetzung der Bestimmungen dieser Richtlinie beeinträchtigt jedoch zwangsläufig die Achtung des Unionsrechts und seine einheitliche und wirksame Anwendung.
94 Die Republik Bulgarien hat zwar, wie in Rn. 56 des vorliegenden Urteils ausgeführt, in ihrer Klagebeantwortung geltend gemacht, dass es einige der in der Richtlinie 2019/1161 definierten Begriffe bereits in früheren nationalen Rechtsvorschriften gegeben habe, insbesondere die in dieser Richtlinie vorgesehenen Begriffe „öffentliche Auftraggeber“, „Auftraggeber“ und „Straßenfahrzeug“.
95 Wie in Rn. 57 des vorliegenden Urteils ausgeführt, hat diese Richtlinie jedoch nicht nur die Definitionen dieser in Art. 4 der Richtlinie 2009/33 in der durch die Richtlinie 2019/1161 geänderten Fassung angeführten drei Begriffe geändert, sondern auch zwei weitere Begriffe definiert, nämlich „sauberes Fahrzeug“ und „emissionsfreies schweres Nutzfahrzeug“. Die beiden letztgenannten Begriffe sind indessen im Hinblick auf die in Rn. 92 des vorliegenden Urteils genannten Ziele der Richtlinie 2019/1161 von grundlegender Bedeutung.
96 Zudem hat der Unionsgesetzgeber mit dem Erlass der Richtlinie 2019/1161 weitere Bestimmungen der Richtlinie 2009/33 geändert.
97 Wie in Rn. 58 des vorliegenden Urteils ausgeführt, hat die Republik Bulgarien indessen nicht nachgewiesen, dass die bestehende nationale Regelung die Umsetzung sämtlicher durch die Richtlinie 2019/1161 eingeführter Änderungen sicherstellte.
98 Dass die zur vollständigen Umsetzung der Richtlinie erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften nicht erlassen worden sind, wiegt demzufolge schwer.
99 Sodann steht hinsichtlich der Dauer des Verstoßes fest, dass die Republik Bulgarien bis zum Ablauf der Umsetzungsfrist gemäß Art. 2 der Richtlinie 2019/1161, d. h. bis zum 2. August 2021, die zur Gewährleistung der Umsetzung dieser Richtlinie erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften nicht erlassen und daher der Kommission auch nicht mitgeteilt hatte.
100 Wie aus den dem Gerichtshof vorliegenden Akten hervorgeht, hat die Republik Bulgarien die Richtlinie 2019/1161 am 5. Januar 2024 vollständig umgesetzt, so dass die fragliche Vertragsverletzung 885 Tage andauerte.
101 Was schließlich die Bestimmung der Zahlungsfähigkeit der Republik Bulgarien betrifft, so ist nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs bei der Methode zur Berechnung des Faktors „n“ die Größe der Bevölkerung dieses Mitgliedstaats nicht in einem Umfang zu berücksichtigen, wie es die Kommission auf der Grundlage der Mitteilung von 2023 getan hat (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 25. April 2024, Kommission/Polen [Whistleblower-Richtlinie], C‑147/23, EU:C:2024:346, Rn. 84 bis 86 und 102).
102 Dagegen ist auf das BIP der Republik Bulgarien als vorrangigen Faktor abzustellen. Hierbei ist auch die jüngste Entwicklung des BIP dieses Mitgliedstaats zu berücksichtigen, wie sie sich zum Zeitpunkt der Prüfung des Sachverhalts durch den Gerichtshof darstellt (Urteil vom 13. Juni 2024, Kommission/Ungarn [Aufnahme von Personen, die internationalen Schutz beantragen II], C‑123/22, EU:C:2024:493, Rn. 131).
103 Aufgrund dieser Erwägungen und unter Berücksichtigung des Ermessens, das dem Gerichtshof durch Art. 260 Abs. 3 AEUV eingeräumt wird, wonach er in Bezug auf den Pauschalbetrag, dessen Zahlung er verhängt, keinen Betrag festsetzen darf, der über den von der Kommission genannten Betrag hinausgeht, erfordert die wirksame Verhinderung der zukünftigen Wiederholung von Verstößen, die denjenigen entsprechen, die sich aus der Verletzung von Art. 2 der Richtlinie 2019/1161 ergeben und die volle Wirksamkeit des Unionsrechts beeinträchtigen, die Verhängung eines Pauschalbetrags, dessen Höhe auf 1 593 000 Euro festzusetzen ist.
Kosten
104 Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission die Verurteilung der Republik Bulgarien beantragt hat und diese mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr neben ihren eigenen Kosten die Kosten aufzuerlegen, die der Kommission entstanden sind.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Siebte Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Republik Bulgarien hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie (EU) 2019/1161 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Juni 2019 zur Änderung der Richtlinie 2009/33/EG über die Förderung sauberer und energieeffizienter Straßenfahrzeuge verstoßen, dass sie bis zum Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme der Europäischen Kommission vom 6. April 2022 gesetzten Frist die Rechts- und Verwaltungsvorschriften, die erforderlich sind, um dieser Richtlinie nachzukommen, nicht erlassen und diese Vorschriften daher der Kommission nicht mitgeteilt hat.
2. Die Republik Bulgarien wird verurteilt, an die Europäische Kommission einen Pauschalbetrag in Höhe von 1 593 000 Euro zu zahlen.
3. Die Republik Bulgarien wird verurteilt, neben ihren eigenen Kosten die Kosten zu tragen, die der Europäischen Kommission entstanden sind.
Unterschriften
