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C-303/19 – Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (Prestations familiales pour les résidents de longue durée)

C-303/19 – Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (Prestations familiales pour les résidents de longue durée)

CURIA – Documents

Language of document : ECLI:EU:C:2020:454

Vorläufige Fassung

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

EVGENI TANCHEV

vom 11. Juni 2020(1)

Rechtssache C‑303/19

Istituto Nazionale della Previdenza Sociale

gegen

VR

(Vorabentscheidungsersuchen der Corte suprema di cassazione [Kassationsgerichtshof, Italien])

„Vorlage zur Vorabentscheidung – Richtlinie 2003/109/EU – Rechte der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen – Art. 11 – Recht auf Gleichbehandlung in Bezug auf soziale Sicherheit, Sozialhilfe und Sozialschutz – Ausnahme – Nationale Regelung, die bei der Bestimmung des Anspruchs auf eine Familienleistung die sich im Ausland aufhaltenden Familienangehörigen eines Drittstaatsangehörigen unberücksichtigt lässt“

I.      Einleitung

1.        Mit ihrer Vorlage zur Vorabentscheidung ersucht die Corte suprema di cassazione (Kassationsgerichtshof, Italien) den Gerichtshof um Hinweise zur Auslegung von Art. 11 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2003/109/EG des Rates vom 25. November 2003 betreffend die Rechtsstellung der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen(2).

2.        Art. 11 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2003/109 gewährt langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen das Recht auf Gleichbehandlung mit den Staatsangehörigen des Aufnahmemitgliedstaats in Bezug auf soziale Sicherheit, Sozialhilfe und Sozialschutz im Sinne des nationalen Rechts. Die Hauptproblematik, die sich im vorliegenden Fall stellt, betrifft die Frage, ob dieser Artikel einer nationalen Regelung entgegensteht, die – abweichend von den für Staatsangehörige des Aufnahmemitgliedstaats geltenden Vorschriften – die Familienangehörigen eines Drittstaatsangehörigen, die sich nicht im Aufnahmemitgliedstaat aufhalten, bei der Bestimmung des Anspruchs auf eine Familienleistung unberücksichtigt lässt. Der Gerichtshof wird ferner ersucht, darüber zu entscheiden, ob die Ausnahmen von der Gleichbehandlung, die die Mitgliedstaaten nach Art. 11 Abs. 2 und 4 der Richtlinie 2003/109 vorsehen können, auf den Sachverhalt der vorliegenden Rechtssache anwendbar sind.

3.        Die vorliegende Rechtssache bietet dem Gerichtshof somit eine Gelegenheit, seine Rechtsprechung zum Recht der langfristig Aufenthaltsberechtigten auf Gleichbehandlung nach Art. 11 der Richtlinie 2003/109 im Lichte des Urteils vom 24. April 2012, Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233), weiterzuentwickeln.

4.        Parallel zur vorliegenden Rechtssache ist der Gerichtshof auch noch mit der Rechtssache Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (Familienleistungen für Inhaber einer kombinierten Erlaubnis) (C‑302/19) befasst, in der meine Schlussanträge heute verlesen werden. In der letztgenannten Rechtssache stellt das vorlegende Gericht eine ähnliche Frage zur Auslegung von Art. 12 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2011/98/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über ein einheitliches Verfahren zur Beantragung einer kombinierten Erlaubnis für Drittstaatsangehörige, sich im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats aufzuhalten und zu arbeiten, sowie über ein gemeinsames Bündel von Rechten für Drittstaatsarbeitnehmer, die sich rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhalten(3), nämlich ob derselbe Ausschlusstatbestand, der für Drittstaatsangehörige gilt, deren Familienangehörige ihren Aufenthalt nicht im Aufnahmemitgliedstaat haben, mit dem Recht auf Gleichbehandlung in Einklang steht, das Inhabern einer kombinierten Erlaubnis aufgrund der genannten Richtlinie gewährt wird.

5.        Im Wesentlichen werfen diese beiden Rechtssachen noch ungeklärte Fragen zur Gleichbehandlung von Drittstaatsangehörigen nach dem Unionsrecht sowie zu den diesbezüglichen wechselseitigen Beziehungen der Richtlinien 2003/109 und 2011/98 auf. Die Ähnlichkeit der Fragen, die sich in diesen beiden Rechtssachen stellen, ermöglicht es mir daher, zu bestimmten Punkten auf die Ausführungen in meinen Schlussanträgen im Parallelverfahren zu verweisen, um Wiederholungen zu vermeiden.

II.    Rechtlicher Rahmen

A.      Unionsrecht

6.        Art. 2 („Definitionen“) der Richtlinie 2003/109 bestimmt:

„Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck: …

e)      „Familienangehöriger“ den Drittstaatsangehörigen, der sich in dem betreffenden Mitgliedstaat gemäß der Richtlinie 2003/86/EG des Rates vom 22. September 2003 betreffend das Recht auf Familienzusammenführung[(4)] aufhält; …“

7.        Art. 11 („Gleichbehandlung“) der Richtlinie 2003/109 sieht vor:

„(1)      Langfristig Aufenthaltsberechtigte werden auf folgenden Gebieten wie eigene Staatsangehörige behandelt: …

d)      soziale Sicherheit, Sozialhilfe und Sozialschutz im Sinne des nationalen Rechts; …

(2)      In Bezug auf Absatz 1 Buchstaben b), d), e), f) und g) kann der betreffende Mitgliedstaat die Gleichbehandlung auf die Fälle beschränken, in denen der Wohnsitz oder der gewöhnliche Aufenthaltsort des langfristig Aufenthaltsberechtigten oder seiner Familienangehörigen, für die er Leistungen beansprucht, im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats liegt.

…

(4)      Die Mitgliedstaaten können die Gleichbehandlung bei Sozialhilfe und Sozialschutz auf die Kernleistungen beschränken.“

B.      Italienisches Recht

8.        Mit Art. 2 des Decreto legge 13 marzo 1988, n. 69, „Norme in materia previdenziale, per il miglioramento delle gestioni degli enti portuali ed altre disposizioni urgenti“ (Gesetzesdekret Nr. 69 vom 13. März 1988 mit Vorschriften im Bereich der Sozialversicherung, zur Verbesserung der Verwaltung von Hafenbehörden und anderen dringenden Bestimmungen), das mit Änderungen in das Gesetz Nr. 153 vom 13. Mai 1988 (GURI Nr. 143 vom 20. Juni 1988) umgewandelt wurde (im Folgenden: Gesetz Nr. 153/1988), wurde unter der Bezeichnung „assegno per il nucleo familiare“ eine Familienzulage eingeführt. Der genannte Artikel bestimmt:

„(1)      Für abhängig Beschäftigte, Empfänger von Altersrenten und wirtschaftlichen Sozialfürsorgeleistungen aus abhängiger Beschäftigung … werden …, wenn die von diesem Artikel vorgesehenen Voraussetzungen erfüllt sind, die Familienbeihilfen, Familienbeihilfezulagen und alle sonstigen Familienleistungen … durch die Familienzulage ersetzt.

(2)      Die Familienzulage bemisst sich je nach der Zahl der Mitglieder und je nach dem Einkommen der Familiengemeinschaft entsprechend der Tabelle im Anhang dieses Dekrets. Die Einkommensgrenzen der genannten Tabelle werden … für die Familiengemeinschaften erhöht, die Personen umfassen, die aufgrund von Krankheit oder einer körperlichen oder geistigen Behinderung vollständig und dauerhaft erwerbsunfähig sind oder, wenn sie minderjährig sind, die andauernde Schwierigkeiten haben, altersgerechte Aufgaben und Tätigkeiten zu bewältigen. Die Einkommensgrenzen werden erhöht …, wenn die in Abs. 1 genannten Personen verwitwet, geschieden, getrennt oder gesetzlich getrennt oder ledig sind. Mit Wirkung vom 1. Juli 1994 wird der monatliche Betrag des zustehenden Geldes …, wenn zu der Familiengemeinschaft im Sinne von Abs. 6 zwei oder mehr Kinder gehören, für jedes Kind unter Ausschluss des ersten erhöht.

…

(6)      Die Familiengemeinschaft besteht aus den Eheleuten unter Ausschluss des gesetzlich und faktisch getrennten Ehepartners und aus den Kindern und diesen Gleichgestellten, … die das 18. Lebensjahr noch nicht vollendet haben, oder, ohne Altersbegrenzung, wenn sie aufgrund von Krankheit oder einer körperlichen oder geistigen Behinderung vollständig und dauerhaft erwerbsunfähig sind. …

(6bis)      Zur Familiengemeinschaft im Sinne von Abs. 6 gehören nicht der Ehepartner und die Kinder und diesen Gleichgestellten eines ausländischen Staatsangehörigen, die nicht im Staatsgebiet der Republik wohnen, es sei denn, vom Staat, dessen Staatsbürger der Ausländer ist, wird italienischen Staatsbürgern eine auf Gegenseitigkeit beruhende Behandlung gewährt oder es wurde ein internationales Übereinkommen über Familienleistungen abgeschlossen. Die Feststellung der Staaten, in denen der Grundsatz der Gegenseitigkeit gilt, wird vom Ministerium für Arbeit und soziale Sicherung nach Anhörung des Ministers für auswärtige Angelegenheiten durchgeführt. …“

9.        Die Richtlinie 2003/109 wurde durch das Decreto legislativo 8 gennaio 2007, n. 3, „Attuazione della direttiva 2003/109/CE relativa allo status di cittadini di Paesi terzi soggiornanti di lungo periodo“ (gesetzesvertretendes Dekret Nr. 3 vom 8. Januar 2007 zur Umsetzung der Richtlinie 2003/109/EG) (GURI Nr. 24 vom 30. Januar 2007) in innerstaatliches Recht umgesetzt. Durch das Dekret wurden die Bestimmungen der Richtlinie in die Bestimmungen des Decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, „Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero“ (gesetzesvertretendes Dekret Nr. 286 vom 25. Juli 1998 mit konsolidierten Vorschriften über die Regelung der Einwanderung und die Rechtsstellung von Ausländern) (GURI Nr. 191 vom 18. August 1998, supplemento ordinario) (im Folgenden: gesetzesvertretendes Dekret Nr. 286/1998) aufgenommen.

10.      Art. 9 Abs. 1 des gesetzesvertretenden Dekrets Nr. 286/1998 bestimmt:

„Ein Ausländer, der seit mindestens fünf Jahren eine gültige Aufenthaltsberechtigung besitzt und nachweist, dass er über ein Einkommen, das den Jahresbetrag der Sozialhilfe nicht unterschreitet, und – bei einem Antrag für Familienangehörige – über ein ausreichendes Einkommen … und eine geeignete Wohnung verfügt, die den nach den einschlägigen Bestimmungen des innerstaatlichen Rechts geltenden Mindestbedingungen entspricht, kann beim Questore [Polizeipräsident] die Ausstellung einer langfristigen Aufenthaltsberechtigung – E[U] für sich und seine Familienangehörigen beantragen …“

11.      Art. 9 Abs. 12 des gesetzesvertretenden Dekrets Nr. 286/1998 sieht vor:

„Außer den Leistungen für Ausländer, die sich rechtmäßig im italienischen Hoheitsgebiet aufhalten, erhalten Inhaber einer langfristigen Aufenthaltsberechtigung – E[U]: …

c)      Leistungen der Sozialhilfe, der Sozialversicherung, Leistungen im Gesundheits‑, Schul- und Sozialbereich, Leistungen in Bezug auf den Zugang zu Gütern und Dienstleistungen, die der Allgemeinheit zur Verfügung gestellt werden, einschließlich des Zugangs zum Verfahren für die Gewährung von öffentlich gefördertem Wohnraum, sofern nichts anderes bestimmt ist und sofern der tatsächliche Aufenthalt der Ausländer im Inland nachgewiesen ist …“.

III. Sachverhalt, Verfahren und Vorlagefrage

12.      Aus der Vorlageentscheidung geht hervor, dass VR ein Drittstaatsangehöriger ist, der in Italien eine unselbstständige Erwerbstätigkeit ausübt. Er ist Inhaber eines langfristigen Aufenthaltstitels gemäß dem gesetzesvertretenden Dekret Nr. 286/1998 zur Umsetzung der Richtlinie 2003/109. Für den Zeitraum zwischen September 2011 und April 2014 verließen die Ehefrau und fünf Kinder von VR Italien und kehrten ins Herkunftsdrittland (Pakistan) zurück.

13.      Für diesen Zeitraum wurde VR die Familienzulage vom Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (Nationales Institut für Sozialfürsorge, im Folgenden: INPS) mit der Begründung verweigert, dass es nach Art. 2 Abs. 6bis des Gesetzes Nr. 153/1988 für die Berechnung dieser Zulage bei Drittstaatsangehörigen ausgeschlossen sei, Familienangehörige zu berücksichtigen, die sich nicht in Italien aufhielten.

14.      VR erhob gegen das INPS und seinen Arbeitgeber Klage beim Tribunale Giudice del Lavoro di Brescia (Arbeitsgericht Brescia, Italien) und trug vor, er werde durch die Weigerung des INPS, ihm die Familienzulage zu zahlen, diskriminiert. Das genannte Gericht entschied zugunsten von VR und führte aus, dass Art. 2 Abs. 6bis des Gesetzes Nr. 153/1988 zu Art. 11 der Richtlinie 2003/109 insofern in Widerspruch stehe, als das Gesetz langfristig Aufenthaltsberechtigte weniger günstig behandele als die Staatsangehörigen des Aufnahmemitgliedstaats.

15.      Gegen diese Entscheidung legte das INPS bei der Corte d’appello di Brescia (Berufungsgericht Brescia, Italien) Berufung ein. Das Berufungsgericht erhielt die Entscheidung aufrecht.

16.      Hiergegen wandte sich das INPS mit einer Kassationsbeschwerde zur Aufhebung des Berufungsurteils.

17.      Den Angaben des vorlegenden Gerichts zufolge ist die Familienzulage eine finanzielle Zuwendung, die insbesondere allen abhängig Erwerbstätigen in Italien zusteht, sofern das Einkommen ihrer Familiengemeinschaft eine bestimmte Schwelle nicht überschreitet. Die Höhe dieser Familienzulage richte sich nach der Zahl der zur Familiengemeinschaft gehörenden Personen, der Zahl der Kinder und dem Familieneinkommen. Arbeitnehmern werde es vom Arbeitgeber zeitgleich mit dem Gehalt und auf der Grundlage eines auf das Arbeitnehmerbruttogehalt angewandten Prozentsatzes ausgezahlt, und daraufhin nehme das INPS dann eine endgültige Abstimmung der vom Arbeitgeber entrichteten Beträge und der von ihm geschuldeten Sozialversicherungsbeiträge vor. Nach Auffassung des vorlegenden Gerichts fällt die Familienzulage ungeachtet dessen, dass sie seiner Rechtsprechung zufolge ihrer Art nach Bezüge zur sozialen Sicherheit und zur Sozialhilfe aufweist, in den Anwendungsbereich von Art. 11 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2003/109.

18.      Das vorlegende Gericht hat unter anderem ausgeführt, dass bei der Zulage ihrem Zuschnitt nach den zur Familiengemeinschaft gehörenden Personen eine wesentliche Bedeutung zukomme und dass eigentlich ihnen die Zulage zugutekomme. Das Gericht fragt sich deshalb, ob Art. 11 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2003/109 einer nationalen Rechtsvorschrift entgegenstehe, die wie Art. 2 Abs. 6bis des Gesetzes Nr. 153/1988 bei Drittstaatsangehörigen – nicht jedoch bei italienischen Staatsangehörigen – Familienangehörige für die Familiengemeinschaft nicht berücksichtige, wenn sie sich nicht in Italien aufhielten und wenn die Voraussetzungen der Gegenseitigkeit in Bezug auf ihr Herkunftsland nicht gegeben seien, wobei der vierte Erwägungsgrund und Art. 2 Buchst. e der Richtlinie 2003/109 zu beachten seien, wonach die Richtlinie auf die Integration von Drittstaatsangehörigen, die in den Mitgliedstaaten langfristig ansässig seien, abziele und man unter Familienangehörigem einen „Drittstaatsangehörigen verstehe, der sich in dem betreffenden Mitgliedstaat … aufhält“.

19.      Unter diesen Umständen hat die Corte suprema di cassazione (Kassationsgerichtshof) beschlossen, das Ausgangsverfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:

Sind Art. 11 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2003/109/EG des Rates vom 25. November 2003 sowie der Grundsatz der Gleichbehandlung zwischen langfristig Aufenthaltsberechtigten und nationalen Staatsangehörigen dahin auszulegen, dass sie einer nationalen Regelung entgegenstehen, auf deren Grundlage entgegen dem, was für die Staatsangehörigen des Mitgliedstaats vorgesehen ist, bei der Zählung der zur Familiengemeinschaft gehörenden Personen für die Berechnung der Familienzulage die Familienangehörigen des langfristig Aufenthaltsberechtigten, der Angehöriger eines Drittstaats ist, ausgeschlossen werden, wenn diese im Herkunftsdrittland wohnhaft sind?

20.      Beim Gerichtshof haben das INPS, VR, die italienische Regierung und die Europäische Kommission schriftliche Erklärungen eingereicht. Diese Verfahrensbeteiligten haben auch am 27. Februar 2020 an der mündlichen Verhandlung teilgenommen.

IV.    Zusammenfassung des Vorbringens der Beteiligten

21.      Das INPS ist der Ansicht, die Vorlagefrage sei zu verneinen. Was Drittstaaten angehe, sei schwer überprüfbar, ob es sonstige Familienleistungen gebe, die den betreffenden Familienangehörigen im Ausland gezahlt würden, und ob es Änderungen der Familienverhältnisse gebe, die Auswirkungen auf den Anspruch auf Familienzulage haben könnten. Der in Art. 2 Abs. 6bis des Gesetzes Nr. 153/1988 vorgesehene Ausschluss der Einbeziehung von Familienangehörigen, die sich nicht in Italien aufhielten – der nicht für Italiener oder Staatsangehörige von EU-Mitgliedstaaten, sondern nur für Staatsangehörige solcher Drittstaaten gelte, die weder ein internationales Übereinkommen mit Italien in Bezug auf Familienleistungen geschlossen hätten noch italienischen Staatsangehörigen Gegenseitigkeit gewährten – sei folglich verhältnismäßig und angemessen, weil er darauf abziele, zu verhindern, dass die betreffende Zulage ihre Funktion, die Hausgemeinschaft wirksam zu unterstützen, verfehle. Die Rechtsvorschriften behandelten ferner Situationen unterschiedlich, die objektiv verschieden seien, da der Staatsangehörige eines Mitgliedstaats in einer dauerhaften und originären Beziehung zu dem betreffenden Staat stehe, wohingegen ein Drittstaatsangehöriger in einer erworbenen und im Allgemeinen vorübergehenden Beziehung zu dem Mitgliedstaat stehe.

22.      Das INPS macht geltend, dass Art. 2 Abs. 6bis des Gesetzes Nr. 153/1988 in Einklang mit Art. 11 Abs. 1 Buchst. d und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 2 Buchst. e der Richtlinie 2003/109 stehe. Es reiche nicht aus, wenn sich der langfristig Aufenthaltsberechtigte in Italien aufhalte, weil die Empfänger der Familienzulage die Familienangehörigen seien; folglich müssten auch sie sich im Staatsgebiet aufhalten. In der mündlichen Verhandlung hat das INPS ausgeführt, dass Familienangehörige, die sich nicht im Aufnahmemitgliedstaat aufhielten, nicht von Art. 11 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2003/109 erfasst würden, da sie aus der Definition der Familienangehörigen in Art. 2 Buchst. e der Richtlinie ausgenommen seien, und nach Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie sei es möglich, Leistungen auf diejenigen Familienangehörigen zu beschränken, die sich im Aufnahmemitgliedstaat aufhielten.

23.      Das INPS ist der Auffassung, dass der Umstand, dass die Familienzulage eine Sozialhilfefunktion habe, die Vereinbarkeit von Art. 2 Abs. 6bis des Gesetzes Nr. 153/1988 mit Art. 11 der Richtlinie 2003/109 unberührt lasse. Diese Zulage könne nicht als Kernleistung im Sinne von Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie in Verbindung mit deren 13. Erwägungsgrund eingestuft werden, da sie aus Beiträgen finanziert werde, die von Arbeitgebern und Arbeitnehmern erbracht würden, und nicht dazu gedacht sei, Notlagen zu lindern, in denen die Kernleistungen Abhilfe schafften(5). Auch sehe Art. 2 Abs. 6bis des Gesetzes Nr. 153/1988 keine Ausnahme von der Gleichbehandlung vor, da er nicht das Recht auf die Zulage berühre, sondern lediglich deren Höhe, und mit dem Ziel der Richtlinie 2003/109, die Integration von Drittstaatsangehörigen in die Mitgliedstaaten zu fördern, in Einklang stehe.

24.      VR trägt vor, dass Art. 11 Abs. 1 Buchst. d und Abs. 2 der Richtlinie 2003/109 einer nationalen Regelung wie der hier in Rede stehenden entgegenstehe. Nach Art. 2 des Gesetzes Nr. 153/1988 unterlägen in Italien arbeitende Personen, für die das Vergütungs- und Beitragssystem nach italienischem Recht gelte, hinsichtlich der Familienzulage einer unterschiedlichen Behandlung, die von ihrer Staatsangehörigkeit abhängig sei: Was den Anspruch auf die Zulage und die Berechnung ihrer Höhe angehe, sei es Drittstaatsarbeitnehmern im Gegensatz zu italienischen Arbeitnehmern nicht gestattet, die sich im Ausland aufhaltenden Familienangehörigen für ihre Familiengemeinschaft mitzuzählen. Da Italien bei seinen eigenen Staatsangehörigen die sich im Ausland aufhaltenden Familienmitglieder berücksichtige, müsse es nach Art. 11 der Richtlinie 2003/109 hinsichtlich der Drittstaatsangehörigen genauso verfahren. Eine davon abweichende Lösung laufe den im vierten Erwägungsgrund der Richtlinie genannten Zielen der Gleichheit und des sozialen Zusammenhalts zuwider.

25.      VR ist der Ansicht, dass die Definition der Familienangehörigen in Art. 2 Buchst. e der Richtlinie 2003/109 im vorliegenden Fall nicht von Belang sei und nicht zur Auslegung von Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie herangezogen werden könne, da der genannte Artikel sonst ausgehöhlt würde. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs(6) genüge eine Bestimmung wie Art. 9 Abs. 12 des gesetzesvertretenden Dekrets Nr. 286/1998, durch die gesetzliche Regelungen aus der Zeit vor der Richtlinie 2003/109 im Allgemeinen („sofern nichts anderes bestimmt ist“) aufrecht erhalten würden, nicht den Anforderungen an eine Ausnahme gemäß Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie, weil die Vorschriften, von denen abgewichen werde, nicht ausdrücklich angegeben seien. Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 2003/109 sei, wie VR in der mündlichen Verhandlung hervorgehoben hat, nicht auf die Familienzulage anwendbar, da der Anspruch auf die Zulage nicht einem bestimmten Familienangehörigen zustehe, für den Leistungen im Sinne der Vorschrift beansprucht werden könnten. Die in Bezug auf die Leistungen ausgeübten Kontrollen im Zusammenhang mit sich im Ausland aufhaltenden Familienangehörigen seien von der Gleichbehandlung getrennt zu betrachten, und jedenfalls mache es dafür keinen Unterschied, ob es um sich im Ausland aufhaltende Familienangehörige italienischer Staatsangehöriger gehe oder ob sich im Ausland aufhaltende Familienangehörige von Drittstaatsangehörigen mit Aufenthalt in Italien in Rede stünden.

26.      Die italienische Regierung trägt vor, dass Art. 11 Abs. 1 Buchst. d in Verbindung mit Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 2003/109 und der Grundsatz der Gleichbehandlung einer Regelung wie der hier in Rede stehenden nicht entgegenstünden. Im Lichte des in der Rechtssache Martinez Silva(7) ergangenen Urteils falle die Familienzulage unter den Begriff der sozialen Sicherheit – und nicht unter den der Sozialhilfe oder den des Sozialschutzes – im Sinne von Art. 11 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2003/109. Im Hinblick auf die Definition der Familienangehörigen in Art. 2 Buchst. e der Richtlinie 2003/109 seien die Familienangehörigen eines langfristig Aufenthaltsberechtigten für den Anspruch auf Leistungen der sozialen Sicherheit nur zu berücksichtigen, wenn sie sich mit ihm im Aufnahmemitgliedstaat aufhielten. Der in Art. 2 Abs. 6bis des Gesetzes Nr. 153/1988 vorgesehene Ausschluss der sich im Ausland aufhaltenden Familienangehörigen sei gerechtfertigt, um missbräuchliche Praktiken wie „forum shopping“ auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit zu verhindern. Diese gesetzliche Regelung sei außerdem verhältnismäßig, da sie nur den Betrag, nicht jedoch das Recht auf die Zulage berühre, und stehe mit dem im vierten Erwägungsgrund der Richtlinie 2003/109 genannten Ziel der Richtlinie, nämlich der Integration von langfristig Aufenthaltsberechtigten in den Mitgliedstaaten, in Einklang.

27.      In der mündlichen Verhandlung hat die italienische Regierung hervorgehoben, dass Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 2003/109 auf die Familienzulage nicht anwendbar sei, da es sich hierbei um eine Zulage handele, die dem langfristig Aufenthaltsberechtigten zustehe, der hierfür anspruchsberechtigt sei – anders als Leistungen, die Familienangehörigen aufgrund ihrer Bindung zum Aufenthaltsberechtigten zustünden, z. B. Leistungen wegen Arbeitsunfähigkeit oder Mutterschaft. Es sei daher nicht von Belang, ob Italien eindeutig zum Ausdruck gebracht habe, die in Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 2003/109 vorgesehene Ausnahme in Anspruch nehmen zu wollen. Auch sei das Urteil in der Rechtssache Kamberaj(8) im vorliegenden Rechtsstreit nicht von Belang, weil nach der Entscheidung des Gerichtshofs für Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie 2003/109 eine ausdrückliche Erklärung der Inanspruchnahme der Ausnahme erforderlich sei; für Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie sei eine solche Erklärung jedoch nicht erforderlich. In Bezug auf Art. 2 Abs. 6bis des Gesetzes Nr. 153/1988 könne man nicht von einer Ausnahme sprechen, da es die gesetzliche Regelung bereits 15 Jahre vor Erlass der Richtlinie 2003/109 gegeben habe, so dass keine Verpflichtung Italiens bestehe, ausdrücklich die Inanspruchnahme einer Ausnahme zu erklären, und Italien habe auch keine Ausnahme in das gesetzesvertretende Dekret Nr. 286/1998 aufgenommen, durch das die Richtlinie umgesetzt worden sei.

28.      In Anbetracht dessen, dass der Mitgliedstaat die Absicht, die Ausnahme in Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 2003/109 in Anspruch nehmen zu wollen, nicht eindeutig zum Ausdruck gebracht habe, schlägt die Kommission vor, die Vorlagefrage dahin zu beantworten, dass Art. 11 Abs. 1 Buchst. d dieser Richtlinie dahin auszulegen sei, dass er einer nationalen Regelung wie der hier in Rede stehenden entgegenstehe. Gestützt auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs(9), führt sie aus, dass Italien seine Absicht, die Ausnahme in Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 2003/109 in Anspruch nehmen zu wollen, nicht eindeutig zum Ausdruck gebracht habe. In Art. 9 Abs. 12 des gesetzesvertretenden Dekrets Nr. 286/1998 werde der Aufenthaltsort der Familienangehörigen des langfristig Aufenthaltsberechtigten nicht thematisiert, und die in der Regelung enthaltene Wendung „sofern nichts anderes bestimmt ist“ könne nicht als ausdrückliche Erklärung der Inanspruchnahme der Ausnahme angesehen werden.

29.      In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission die Bedeutung, die der ausdrücklichen Erklärung des Mitgliedstaats, die Ausnahme in Anspruch zu nehmen, zukomme, insbesondere im Hinblick auf die Transparenz bezüglich der Bereiche, für die die Ausnahme gelte, und die Erfüllung ihrer Aufgabe als Hüterin der Verträge betont. Außerdem diene Art. 2 Buchst. e der Richtlinie 2003/109 nur dazu, zu definieren, wie der Begriff der Familienangehörigen des langfristig Aufenthaltsberechtigten in denjenigen Bestimmungen der Richtlinie zu verstehen sei, die diesen Begriff verwendeten; Familienangehörige, die sich nicht mit dem langfristig Aufenthaltsberechtigten im Aufnahmemitgliedstaat aufhielten, würden dadurch nicht aus dem Anwendungsbereich von Art. 11 der Richtlinie ausgenommen, denn sonst wäre die in Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 2003/109 vorgesehene Ausnahme überflüssig.

V.      Würdigung

30.      Mit seiner Frage ersucht das vorlegende Gericht den Gerichtshof im Wesentlichen darum, zu entscheiden, ob der in Art. 11 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2003/109 verankerte Grundsatz der Gleichbehandlung von langfristig Aufenthaltsberechtigten in Bezug auf soziale Sicherheit, Sozialhilfe und Sozialschutz im Sinne des nationalen Rechts dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung wie Art. 2 Abs. 6bis des Gesetzes Nr. 153/1988 entgegensteht, die bei der Bestimmung des Anspruchs auf eine Familienleistung bei einem langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen, nicht aber bei einem Staatsangehörigen des Aufnahmemitgliedstaats seine sich nicht in diesem Staat aufhaltenden Familienangehörigen unberücksichtigt lässt.

31.      Aus der Vorlageentscheidung geht hervor, dass sich die Vorlagefrage in dieser Rechtssache aus dem Umstand ergibt, dass, wie in Nr. 8 dieser Schlussanträge aufgezeigt, nach Art. 2 des Gesetzes Nr. 153/1988 die Familiengemeinschaft, anhand deren sich die Zulage bemisst, aus allen Personen besteht, die eine besondere familiäre Verbindung mit einem Arbeitnehmer in Italien haben, unabhängig davon, ob sich die Familienangehörigen in Italien oder anderswo aufhalten. Dagegen sieht jedoch Art. 2 Abs. 6bis dieses Gesetzes vor, dass bei in Italien arbeitenden Drittstaatsangehörigen nur die sich in Italien und nicht die sich im Ausland aufhaltenden Familienangehörigen der Familiengemeinschaft zuzurechnen sind (außer im Fall auf Gegenseitigkeit beruhender Behandlung oder eines besonderen Übereinkommens)(10).

32.      Ich weise darauf hin, dass die Frage, die sich im vorliegenden Fall stellt, vom Gerichtshof noch nicht geprüft worden ist. Zur Beantwortung dieser Frage sind zunächst einige Vorbemerkungen zur Richtlinie 2003/109 und zum EU-Rechtsrahmen für die legale Migration sowie zum Urteil vom 24. April 2012 in der Rechtssache Kamberaj(11) erforderlich (Abschnitt A). Sodann werde ich mich der Auslegung von Art. 11 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2003/109 zuwenden (Abschnitt B). Abschließend werde ich auf die mögliche Anwendung der in Art. 11 Abs. 2 und 4 der Richtlinie 2003/109 vorgesehenen Ausnahmen von der Gleichbehandlung eingehen (Abschnitt C).

33.      Auf Grundlage dieser Prüfung bin ich zu dem Schluss gelangt, dass Art. 11 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2003/109 einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden entgegensteht.

A.      Vorbemerkungen

1.      Richtlinie 2003/109 und der unionsrechtliche Rahmen für legale Migration

34.      Es ist daran zu erinnern, dass die Richtlinie 2003/109 eines der zentralen Rechtsinstrumente innerhalb des sogenannten EU-Rechtsrahmens für die legale Migration bildet, der Teil der gemeinsamen Einwanderungspolitik der Europäischen Union im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ist(12). Der EU-Rechtsrahmen für die legale Migration umfasst mehrere Richtlinien, die allgemein die Einreise- und Aufenthaltsvoraussetzungen für verschiedene Kategorien von Drittstaatsangehörigen und deren Rechte nach der Zulassung in den Mitgliedstaat regeln(13). Die Gleichbehandlungsbestimmungen sind ein wichtiger Bestandteil dieser Richtlinien und fördern eines der Hauptziele der Einwanderungspolitik der Union, nämlich die Sicherstellung einer gerechten Behandlung von Drittstaatsangehörigen, die sich rechtmäßig im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten aufhalten(14).

35.      In diesem Zusammenhang legt die Richtlinie 2003/109 die Bedingungen fest, unter denen die Rechtsstellung eines langfristig Aufenthaltsberechtigten und die damit verbundenen Rechte erteilt oder entzogen werden können, sowie die Bedingungen für den Aufenthalt eines Drittstaatsangehörigen, der die Rechtsstellung eines langfristig Aufenthaltsberechtigten innehat, in anderen Mitgliedstaaten(15). Zu diesem Zweck sieht die Richtlinie für Drittstaatsangehörige, die sich mindestens fünf Jahre lang rechtmäßig in der Europäischen Union aufgehalten haben, eine besondere Rechtsstellung – nämlich die des langfristig Aufenthaltsberechtigten(16) – , vor, die auf dem Unionsrecht beruht und abgesehen von der Staatsbürgerschaft des Aufnahmemitgliedstaats der höchste Status ist, den ein Drittstaatsangehöriger erreichen kann(17).

36.      Wie der Gerichtshof anerkannt hat, besteht das vorrangige Ziel der Richtlinie 2003/109, wie aus den Erwägungsgründen 4, 6 und 12 ersichtlich, in der Integration von Drittstaatsangehörigen, die in den Mitgliedstaaten langfristig ansässig sind(18). Ebenso zielt die Richtlinie 2003/109, wie sich aus ihrem zweiten Erwägungsgrund ergibt, darauf ab, die Rechtsstellung dieser Drittstaatsangehörigen derjenigen der Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten anzunähern, indem sie Ersteren die Rechtsstellung eines langfristig Aufenthaltsberechtigten gewährt(19). Zu diesem Zweck wird durch die Richtlinie 2003/109 in vielen wirtschaftlichen und sozialen Bereichen die Gleichbehandlung dieser Drittstaatsangehörigen mit den Staatsangehörigen des Mitgliedstaats vorgesehen(20).

37.      Zu diesem Zweck sieht Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2003/109 vor, dass langfristig Aufenthaltsberechtigte in bestimmten Bereichen wie eigene Staatsangehörige des Aufnahmemitgliedstaats behandelt werden, u. a. gemäß Buchst. d in Bezug auf soziale Sicherheit, Sozialhilfe und Sozialschutz im Sinne des nationalen Rechts, vorbehaltlich der den Mitgliedstaaten nach Maßgabe von Art. 11 Abs. 2, 3 und 4 der Richtlinie eingeräumten Einschränkungsmöglichkeiten. Im Wesentlichen bedeutet dies, dass die Mitgliedstaaten gemäß Art. 11 der Richtlinie 2003/109 sicherstellen müssen, dass langfristig aufenthaltsberechtigte Drittstaatsangehörige und Staatsangehörige des Aufnahmemitgliedstaats in vergleichbarer Lage in Bezug auf die Gewährung derartiger Leistungen grundsätzlich gleichbehandelt werden.

2.      Das Urteil vom 24. April 2012 in der Rechtssache Kamberaj

38.      Es ist ebenfalls darauf hinzuweisen, dass das Urteil vom 24. April 2012 in der Rechtssache Kamberaj(21) – wenngleich sich der Gerichtshof in dem Urteil mit anderen Fragen auseinandergesetzt hat – für die vorliegende Sache von Belang ist. Dieses Urteil, das auf einem Vorabentscheidungsersuchen eines italienischen Gerichts beruht, bot dem Gerichtshof erstmals Gelegenheit zur Auslegung von Art. 11 der Richtlinie 2003/109.

39.      In dem genannten Urteil(22) hat der Gerichtshof entschieden, dass Art. 11 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2003/109 einer nationalen Regelung entgegensteht, die im Rahmen der Gewährung von Wohngeld einen langfristig Aufenthaltsberechtigten anders behandelt als Staatsangehörige des Aufnahmemitgliedstaats, da die fragliche Leistung von der genannten Bestimmung erfasst wird und die in Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie vorgesehene Ausnahme keine Anwendung findet. Insbesondere hat der Gerichtshof entschieden, dass die Verweisung auf das nationale Recht in Art. 11 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2003/109 nicht bedeutet, dass die Mitgliedstaaten die praktische Wirksamkeit der Richtlinie beeinträchtigen dürfen; sie müssen vielmehr deren Integrationsziel sowie die Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta), und insbesondere deren Art. 34 über soziale Sicherheit und soziale Unterstützung, bei Maßnahmen berücksichtigen, die dem in der Regelung vorgesehenen Gleichbehandlungsgrundsatz unterliegen(23).

40.      Des Weiteren hat der Gerichtshof entschieden, dass das Recht auf Gleichbehandlung der langfristig Aufenthaltsberechtigten in Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2003/109 die Grundregel bildet und die in Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie vorgesehene Ausnahme in Bezug auf Sozialhilfe und Sozialschutz daher eng auszulegen und die Berufung auf die vorgesehene Ausnahme nur zulässig ist, wenn die Mitgliedstaaten eindeutig zum Ausdruck gebracht haben, dass sie diese Ausnahme in Anspruch nehmen wollten(24). In diesem Zusammenhang hat der Gerichtshof hervorgehoben, dass Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie 2003/109 keine Ausnahme von der Gleichbehandlung in Bezug auf Leistungen der sozialen Sicherheit im Sinne des nationalen Rechts erlaubt. Außerdem hat er klargestellt, dass Kernleistungen im Sinne dieser Bestimmung von Behörden gewährte Leistungen der Sozialhilfe oder des Sozialschutzes sind, die dem Einzelnen die Befriedigung seiner Grundbedürfnisse ermöglichen, und dass eine Leistung, wenn sie den in Art. 34 der Charta genannten Zweck erfüllt, im Unionsrecht nicht als eine Leistung angesehen werden kann, die nicht zu den Kernleistungen gehört(25).

41.      Aus dem Urteil in der Rechtssache Kamberaj folgt somit, dass dann, wenn eine nationale Regelung in Bezug auf die Gewährung von Leistungen, die unter Art. 11 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2003/109 fallen, vorsieht, dass Drittstaatsangehörige, die langfristig aufenthaltsberechtigt sind, anders behandelt werden als Staatsangehörige des Aufnahmemitgliedstaats, ohne dass dies auf eine Ausnahme gestützt werden kann, das den Drittstaatsangehörigen nach der Bestimmung gewährte Recht auf Gleichbehandlung beachtet werden muss. Das genannte Urteil spricht daher für die Auffassung, dass eine nationale Regelung wie die hier in Rede stehende nicht mit Art. 11 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2003/109 in Einklang steht. Auf dieses Urteil werde ich später noch zurückkommen (vgl. Nrn. 45, 64, 67 und 68 der vorliegenden Schlussanträge).

B.      Zur Auslegung von Art. 11 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2003/109

1.      Allgemeine Erwägungen

42.      Eingangs ist anzumerken, dass die Richtlinie 2003/109, wie ich in den Nrn. 39 und 40 meiner Schlussanträge in der Rechtssache C‑302/19 in Bezug auf die Richtlinie 2011/98 ausgeführt habe, keine Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten auf den Gebieten der sozialen Sicherheit, der Sozialhilfe und des Sozialschutzes bewirkt, und es ist grundsätzlich Sache jedes einzelnen Mitgliedstaats, die Bedingungen festzulegen, die unter anderem für den Anspruch auf Leistungen auf diesen Gebieten gelten.

43.      Daraus folgt, dass die Richtlinie 2003/109 einen Mitgliedstaat beispielsweise nicht daran hindert, diejenigen Arbeitnehmer, deren Familienangehörige sich in Drittstaaten aufhalten, von der Gewährung von Familienleistungen auszunehmen oder die betreffenden Familienangehörigen bei der Berechnung des Betrags solcher Leistungen nicht zu berücksichtigen. Allerdings sind die Mitgliedstaaten nach Art. 11 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie gehalten, die Gleichbehandlung der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen mit den Staatsangehörigen des Aufnahmemitgliedstaats in Bezug auf soziale Sicherheit, Sozialhilfe und Sozialschutz im Sinne des nationalen Rechts sicherzustellen. Wenn also das Recht des Aufnahmemitgliedstaats (in diesem Fall: Italien) dessen Staatsangehörigen eine Familienleistung unabhängig davon gewährt, wo sich deren Familienangehörigen aufhalten, haben langfristig aufenthaltsberechtigte Drittstaatsangehörige, deren Lage vergleichbar ist, grundsätzlich Anspruch darauf, dass ihnen bezüglich dieser Regelung die gleiche Behandlung zuteilwird. Daraus folgt meines Erachtens, dass der Ausschluss von sich im Ausland aufhaltenden Familienangehörigen solcher Drittstaatsangehörigen, den die in Rede stehende nationale Regelung vorsieht, aus den nachstehenden Gründen nicht mit der genannten Richtlinienbestimmung vereinbar ist.

44.      Erstens besteht Einvernehmen darüber, dass ein langfristig Aufenthaltsberechtigter wie VR in den persönlichen Anwendungsbereich von Art. 11 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2003/109 fällt und somit nach dieser Vorschrift ein Recht auf Gleichbehandlung hat. Aus der Vorlageentscheidung geht hervor, dass VR ein in Italien beschäftigter Drittstaatsangehöriger ist und über eine nach dem italienischen Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie 2003/109 erteilte langfristige Aufenthaltsberechtigung verfügt.

45.      Zweitens dürfte es kaum Zweifel geben, dass die Familienzulage, wie vom vorlegenden Gericht angegeben, in den Anwendungsbereich von Art. 11 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2003/109 fällt, der soziale Sicherheit, Sozialhilfe und Sozialschutz im Sinne des nationalen Rechts betrifft. Das INPS und die italienische Regierung machen in ihren Erklärungen geltend, dass die fragliche Zulage im Sinne der genannten Vorschrift zur sozialen Sicherheit und nicht zur Sozialhilfe oder zum Sozialschutz gehöre. Nach dem Urteil in der Rechtssache Kamberaj(26) ist dies eine vom vorlegenden Gericht zu entscheidende Frage. Dennoch möchte ich darauf hinweisen, dass die Zulage, wie ich in Nr. 42 meiner Schlussanträge in der Rechtssache C‑302/19 im Einzelnen ausgeführt habe, als eine Leistung der sozialen Sicherheit eingestuft werden kann und, was Art. 12 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2011/98 betrifft, zu den in Art. 3 der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit(27) genannten Familienleistungen gehört.

46.      Drittens steht außer Frage, dass nach der in Rede stehenden nationalen Regelung langfristig aufenthaltsberechtigte Drittstaatsangehörige hinsichtlich des Anspruchs auf die Familienzulage weniger günstig behandelt werden als Staatsangehörige des Aufnahmemitgliedstaats; dies ist nach Art. 11 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2003/109 untersagt. Offenkundig wird durch Art. 2 Abs. 6bis des Gesetzes Nr. 153/1988 für Drittstaatsangehörige (außer im Fall einer auf Gegenseitigkeit beruhenden Behandlung oder eines besonderen Übereinkommens) eine Regelung eingeführt, die von der allgemeinen Regelung abweicht, die für die italienischen Staatsangehörigen gilt, denen die fragliche Zulage unabhängig vom Aufenthaltsort der Familienangehörigen gezahlt wird. Nach dieser abweichenden Regelung können Drittstaatsangehörige – anders als italienische Staatsangehörige – Familienangehörige, die sich nicht in Italien aufhalten, für die Bestimmung des Anspruchs auf die Leistung nicht als zur Familiengemeinschaft gehörig berücksichtigen. Die Leistung, die dem Drittstaatsangehörigen zusteht, kann infolgedessen ihrer Höhe nach geringer ausfallen oder ganz entfallen, je nachdem, wie viele der Familienangehörigen sich in Italien aufhalten; anders verhält es sich jedoch, wenn die Leistung Staatsangehörigen des Aufnahmemitgliedstaats zukommt, da in deren Fall Familienangehörige auch dann berücksichtigt werden, wenn sie sich nicht in Italien aufhalten.

47.      Entgegen dem Vorbringen des INPS und der italienischen Regierung ist daher davon auszugehen, dass sich diese nationale Regelung, worauf VR hingewiesen hat, darauf auswirkt, ob Drittstaatsangehörige überhaupt einen Anspruch auf Familienzulage haben, und sie nicht nur deren Höhe betrifft; denn die genannte Regelung nimmt diesen Staatsangehörigen, wie in der vorliegenden Rechtssache veranschaulicht, für Zeiträume, in denen alle ihre Familienangehörigen sich nicht in Italien aufhalten, effektiv ihren Leistungsanspruch.

48.      Soweit das INPS meint, es liege keine Diskriminierung vor, weil die Situation von langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen wegen deren andersartiger Bindung an den Staat eine andere sei als diejenige von Staatsangehörigen des Aufnahmemitgliedstaats, ist hinzuzufügen, dass dieser Argumentation nicht gefolgt werden kann, da der Unionsgesetzgeber den Drittstaatsangehörigen in Art. 11 der Richtlinie 2003/109 das Recht auf Gleichbehandlung gewährt hat. Das Gleiche gilt für das Vorbringen des INPS und der italienischen Regierung zu den Schwierigkeiten, Leistungen zu kontrollieren, missbräuchliche Praktiken im Bereich der sozialen Sicherheit zu verhindern und die Funktion der Familienzulage zu erhalten, denn diese Probleme können sich, worauf VR hingewiesen hat, bei sich im Ausland aufhaltenden Familienangehörigen italienischer Staatsangehöriger in gleicher Weise stellen, und die Richtlinie 2003/109 schreibt Gleichbehandlung vor.

49.      Auf Grundlage der vorstehenden Erwägungen deutet also vieles darauf hin, dass die Vorlagefrage bejaht werden sollte (soweit, wie in den Nrn. 63 bis 68 dieser Schlussanträge erörtert, die in Art. 11 Abs. 2 und 4 der Richtlinie 2003/109 vorgesehenen Ausnahmen nicht anwendbar sind). Angesichts bestimmter vom vorlegenden Gericht genannter Umstände und gewisser Ausführungen des INPS und der italienischen Regierung ergeben sich allerdings in diesem Verfahren komplexe Probleme im Hinblick darauf, wie Art. 11 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2003/109 bei diesem Sachverhalt in Bezug auf die nationale Regelung auszulegen ist. Die Komplexität ergibt sich im vorliegenden Fall insbesondere aus der Art der in Rede stehenden Leistung und dem Umstand, dass gewisse Vorschriften der Richtlinie 2003/109 dahin gehend ausgelegt werden könnten, dass sie außerhalb des Aufnahmemitgliedstaats sich aufhaltende Familienangehörige von Drittstaatsangehörigen vom Anwendungsbereich der Richtlinie ausschließen.

2.      Zusätzliche Erwägungen im Hinblick auf den Sachverhalt des Ausgangsrechtsstreits

50.      Ich sollte vorab klarstellen, dass ich mit VR und der Kommission der Auffassung bin, dass die Gleichbehandlungsbestimmungen in Art. 11 der Richtlinie 2003/109 auf eine nationale Regelung wie die hier in Rede stehende Anwendung finden.

51.      Erstens vermag mich die Argumentation des INPS nicht zu überzeugen, wonach es für die Zwecke der Richtlinie 2003/109 nicht ausreiche, dass sich der langfristig Aufenthaltsberechtigte im Aufnahmemitgliedstaat aufhalte, weil die Empfänger der Familienzulage die Familienangehörigen seien und sich deshalb im betreffenden Staat aufhalten müssten.

52.      Entsprechend meinen Ausführungen in den Nrn. 50 und 51 meiner Schlussanträge in der Rechtssache C‑302/19 ist daran zu erinnern, dass die Familienzulage, wie sowohl das vorlegende Gericht als auch das INPS, VR und die italienische Regierung angegeben haben, allen abhängig Erwerbstätigen in Italien zusteht, sofern sie Teil einer Familiengemeinschaft sind, deren Einkommen eine bestimmte Grenze nicht überschreitet. Darüber hinaus wird es vom Arbeitgeber gezahlt und im Rahmen eines auf Beiträgen basierenden Systems finanziert. Es sollte daher davon ausgegangen werden, dass das Recht auf die fragliche Zulage an die Lebensverhältnisse des langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsarbeitnehmers anknüpft und Art. 11 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2003/109 unterliegt.

53.      Ich räume ein, dass, wie das vorlegende Gericht, das INPS und die italienische Regierung angegeben haben, den Familienangehörigen des langfristig Aufenthaltsberechtigten die Familienzulage zugutekommt. In der Tat entspricht es, allgemein gesagt, dem Wesen einer Familienleistung, dass sie der Familie zugutekommt(28). Zwar sind nach den dem Gerichtshof vorgelegten Informationen die Familienangehörigen eine Voraussetzung für die Zulage, und ihnen kommt sie auch zugute; der Anspruch auf die Zulage wird jedoch grundsätzlich dem langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsarbeitnehmer und nicht seinen Familienangehörigen gewährt. Deshalb hat ein solcher Arbeitnehmer nach Art. 11 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2003/109 Anspruch auf Gleichbehandlung in Bezug auf die Bedingungen, die hinsichtlich des Anspruchs auf diese Zulage für die Staatsangehörigen des Aufnahmemitgliedstaats gelten.

54.      Zweitens folgt aus der Definition der Familienangehörigen in Art. 2 Buchst. e der Richtlinie 2003/109 meines Erachtens für diejenigen Familienangehörigen, die sich nicht mit dem langfristig Aufenthaltsberechtigten im Aufnahmemitgliedstaat aufhalten, kein Ausschluss aus dem Anwendungsbereich von Art. 11 der Richtlinie. Aus Nr. 6 dieser Schlussanträge ist ersichtlich, dass diese Vorschrift den Familienangehörigen für die Zwecke der Richtlinie als „den Drittstaatsangehörigen [definiert], der sich in dem betreffenden Mitgliedstaat gemäß der Richtlinie 2003/86 … betreffend das Recht auf Familienzusammenführung aufhält“. Die Definition der Familienangehörigen in Art. 2 Buchst. e der Richtlinie 2003/109 wird in dieser Richtlinie in besonderer Weise verwendet und bezieht sich vor allem auf den Aufenthalt in einem zweiten Mitgliedstaat gemäß Art. 16 der Richtlinie(29), wie dem 20. Erwägungsgrund(30) zu entnehmen ist. Daraus folgt, wie die Kommission ausgeführt hat, dass Art. 2 Buchst. e der Richtlinie 2003/109 zwar definiert, wie der Begriff des Familienangehörigen, wenn er in den Bestimmungen der genannten Richtlinie verwendet wird, zu verstehen ist, dass jedoch nichts darauf hindeutet, dass er im vorliegenden Fall das Recht der langfristig Aufenthaltsberechtigten auf Gleichbehandlung nach Art. 11 dieser Richtlinie beschränkt.

55.      Diese Lesart steht insbesondere mit Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 2003/109 in Einklang, der vorsieht, dass der betreffende Mitgliedstaat die Gleichbehandlung – auch in Bezug auf soziale Sicherheit, Sozialhilfe und Sozialschutz – auf die Fälle beschränken kann, in denen der Wohnsitz oder der gewöhnliche Aufenthaltsort der Familienangehörigen, für die Leistungen beansprucht werden, im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats liegt. Meines Erachtens wäre es unlogisch, wenn Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 2003/109 eine solche Ausnahme vorsähe, wenn Familienangehörige, die sich nicht im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats aufhalten, ohnehin keine Familienangehörigen im Sinne von Art. 2 Buchst. e der Richtlinie wären.

56.      Der genannte Ansatz steht auch mit der Entstehungsgeschichte der Richtlinie 2003/109 in Einklang. So ist insbesondere aus Dokumenten der Organe ersichtlich, dass die Definition der Familienangehörigen in dieser Richtlinie ursprünglich auf bestimmte Personen abstellte, die sich im Aufnahmemitgliedstaat in Einklang mit den Bestimmungen des Rechtsakts aufhalten, der schließlich als Richtlinie 2003/86 betreffend das Recht auf Familienzusammenführung in Kraft getreten ist(31). Diese Definition wurde letztlich auf den jetzigen Wortlaut von Art. 2 Buchst. e der Richtlinie 2003/109 verkürzt(32). Jedoch ergibt sich aus diesen Dokumenten kein Anhaltspunkt dafür, dass sich diese Definition auf das durch die Richtlinie gewährte Recht der langfristig Aufenthaltsberechtigten auf Gleichbehandlung auswirken sollte. In der Tat wurden keine derartigen Bestimmungen in die angenommene Fassung der Richtlinie 2003/109 aufgenommen, und zwar ungeachtet dessen, dass in den Beratungen die Gewährung von Leistungen an Personen im Ausland erörtert(33) und für den Fall, dass ein Mitgliedstaat seinen eigenen, sich außerhalb seines Hoheitsgebiets aufhaltenden Staatsangehörigen Rechte gewährt, eine Ausnahme von der Gleichbehandlung vorgeschlagen wurde(34).

57.      Des Weiteren ist, wenn man den Kontext der Richtlinie 2003/109 betrachtet, darauf hinzuweisen, dass die Definitionen der Familienangehörigen in anderen Richtlinien des EU-Rechtsrahmens für die legale Migration nicht auf deren Aufenthalt im betreffenden Mitgliedstaat abstellen, sondern auf die Familienangehörigen im Sinne von Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86(35) oder die dort genannten Drittstaatsangehörigen(36) Bezug nehmen; in Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86 sind die Personen aufgeführt, für die die Mitgliedstaaten die Familienzusammenführung gestatten müssen, wozu u. a. der Ehegatte und die minderjährigen Kinder des Drittstaatsangehörigen zählen.

58.      Abschließend ist zu sagen, dass die Argumentation des INPS und der italienischen Regierung, dass eine nationale Regelung wie die hier in Rede stehende mit dem Ziel der Richtlinie 2003/109 – nämlich der Integration der langfristig ansässigen Drittstaatsangehörigen in die Mitgliedstaaten – in Einklang stehe, mich nicht überzeugt. Wie in Nr. 36 dieser Schlussanträge ausgeführt wurde, hat der Gerichtshof dem Umstand Bedeutung beigemessen, dass das Integrationsziel der Richtlinie 2003/109 durch Sicherstellung der in Art. 11 der Richtlinie vorgesehenen Gleichbehandlung der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen erreicht wird. Daraus folgt meines Erachtens, dass es in vollem Umfang mit den mit der Richtlinie 2003/109 verfolgten Zielen der Integration und Gleichbehandlung in Einklang steht, wenn in der vorliegenden Rechtssache, in der ein solcher Drittstaatsangehöriger sich in einer Lage befindet, die der eines Staatsangehörigen des Aufnahmemitgliedstaats vergleichbar ist, in Bezug auf den Anspruch auf die Familienzulage Gleichbehandlung nach Art. 11 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie genießt.

C.      Mögliche Anwendungsfälle von Art. 11 Abs. 2 und 4 der Richtlinie 2003/109

59.      Es ist daran zu erinnern, dass Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 2003/109, wie in Nr. 7 dieser Schlussanträge aufgezeigt, vorsieht, dass ein Mitgliedstaat in Bezug auf bestimmte in Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie genannte Bereiche – wozu unter anderem nach Buchst. d die soziale Sicherheit, die Sozialhilfe und der Sozialschutz im Sinne des nationalen Rechts gehören – „die Gleichbehandlung auf die Fälle beschränken [kann], in denen der Wohnsitz oder der gewöhnliche Aufenthaltsort des langfristig Aufenthaltsberechtigten oder seiner Familienangehörigen, für die er Leistungen beansprucht, im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats liegt.“

60.      Hierbei ist zu beachten, dass Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 2003/109 für mehrere Bereiche eine horizontale Ausnahme von der Gleichbehandlung vorsieht, die in anderen Richtlinien im EU-Rechtsrahmen für die legale Migration nicht zu finden ist(37). Im Schrifttum wird dies so verstanden, dass diese Vorschrift den Export von Leistungen in Bereichen verhindern soll, die unter Art. 11 der Richtlinie 2003/109 fallen, wozu auch Familienleistungen an langfristig Aufenthaltsberechtigte und Familienangehörige zählen, die im Ausland leben(38). Was die Anwendung von Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 2003/109 angeht, sind es vor allem zwei Aspekte, die im vorliegenden Fall von Interesse sind.

61.      Erstens ist anzumerken, dass es, was den Wortlaut von Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 2003/109 betrifft, nicht klar ist, ob diese Bestimmung Familienleistungen wie die Familienzulage, die dem Arbeitnehmer zugunsten der gesamten Familie gezahlt wird, erfasst oder ob sie sich, wie VR und die italienische Regierung meinen, nur auf Leistungen bezieht, die wegen besonderer Umstände, die einen oder mehrere Familienangehörige betreffen, in Anspruch genommen werden. Auch der Entstehungsgeschichte der Richtlinie 2003/109 ist hierzu nur wenig zu entnehmen(39).

62.      Ich neige zu der Ansicht, dass die Ausnahme in Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 2003/109 auf Sozialleistungen, die dem langfristig Aufenthaltsberechtigten wie auch seinen Familienangehörigen zugutekommen, anwendbar ist. Dies ergibt sich insbesondere daraus, dass Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 2003/109 ohne jeglichen Vorbehalt auf „Absatz 1 [Buchstabe] … d)“ Bezug nimmt; dies bedeutet, dass eine Leistung, die unter Art. 11 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie fällt, auch unter deren Art. 11 Abs. 2 fallen sollte. Auf dieser Grundlage sollte angenommen werden, dass die Ausnahme auch für eine Familienleistung wie die Familienzulage gilt.

63.      Zweitens ist zu prüfen, ob sich Italien zur Beschränkung der Gleichbehandlung nach Art. 11 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2003/109 zu Recht auf die in Art. 11 Abs. 2 vorgesehene Ausnahme berufen kann.

64.      Dazu ist darauf hinzuweisen, dass sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs – entgegen den Ausführungen der italienischen Regierung – klar zu ergeben scheint, dass sich ein Mitgliedstaat nur dann auf die Ausnahme in Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 2003/109 berufen darf, wenn er diese Absicht eindeutig zum Ausdruck gebracht hat. Wie bereits in den Nrn. 39 und 40 dieser Schlussanträge ausgeführt wurde, betrifft das Urteil in der Rechtssache Kamberaj(40) die in Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie 2003/109 vorgesehene Ausnahme, um die es in dem fraglichen Verfahren ging; es deutet jedoch nichts darauf hin, dass sich die diesbezüglichen Ausführungen des Gerichtshofs auf die genannte Bestimmung beschränken und nicht auf Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 2003/109 angewandt werden können, zumal es sich auch hier um eine Abweichung von der in Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2003/109 vorgesehenen Grundregel der Gleichbehandlung handelt. Auf seine Feststellungen in der Rechtssache Kamberaj hat sich der Gerichtshof, wie in Nr. 37 meiner Schlussanträge in der Rechtssache C‑302/19 erwähnt, auch in seinem Urteil in der Rechtssache Martinez Silva(41) gestützt, um festzustellen, dass die Mitgliedstaaten ebenso wie im Rahmen der Richtlinie 2003/109 auch im Rahmen der Richtlinie 2011/98 von den Ausnahmen von der Gleichbehandlung Gebrauch machen können, sofern sie ihre Absicht, diese in Anspruch nehmen zu wollen, eindeutig zum Ausdruck gebracht haben.

65.      Im vorliegenden Fall ist aus den dem Gerichtshof vorliegenden Informationen ersichtlich, dass Italien, wie die italienische Regierung in der mündlichen Verhandlung bestätigt hat (vgl. Nr. 27 dieser Schlussanträge), nicht erklärt hat, die in Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 2003/109 vorgesehene Ausnahme in Anspruch nehmen zu wollen. Die Vorschriften über die Familienzulage, die in Art. 2 Abs. 6bis des Gesetzes Nr. 153/1988 niedergelegt sind und viele Jahre, bevor die Richtlinie 2003/109 durch das gesetzesvertretende Dekret Nr. 286/1998 in nationales Recht umgesetzt wurde, erlassen wurden, können daher nicht dahin verstanden werden, dass durch sie Beschränkungen der Gleichbehandlung eingeführt wurden, die die Mitgliedstaaten nach Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie einführen können.

66.      Darüber hinaus beschränkt sich Art. 9 Abs. 12 des gesetzesvertretenden Dekrets Nr. 286/1998, wie in Nr. 11 dieser Schlussanträge aufgezeigt, darauf, den Zugang eines langfristig Aufenthaltsberechtigten zu Sozialhilfe und zu Leistungen der sozialen Sicherheit von dessen tatsächlichem Aufenthalt im Staatsgebiet abhängig zu machen, und zwar „sofern nichts anderes bestimmt ist“. Diese Bestimmung nimmt nicht auf den Aufenthaltsort seiner Familienangehörigen Bezug, und die Wendung „sofern nichts anderes bestimmt ist“ lässt sich meines Erachtens nicht als eindeutiger Ausdruck der Absicht des Mitgliedstaats, die Ausnahme in Anspruch nehmen zu wollen, verstehen, da der Wortlaut keine Angaben dazu enthält, von welchen Bestimmungen abgewichen werden soll. Vor diesem Hintergrund sollte angenommen werden, dass sich Italien bei der im vorliegenden Fall gegebenen Sachlage nicht auf Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 2003/109 stützen kann.

67.      Ähnliche Schlussfolgerungen lassen sich meines Erachtens auch in Bezug auf die mögliche Anwendung der in Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie 2003/109 vorgesehenen Ausnahme in dieser Rechtssache ziehen. Insbesondere ist darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof in seinem Urteil in der Rechtssache Kamberaj(42) entschieden hat (vgl. Nr. 40 dieser Schlussanträge), dass die Ausnahme den Mitgliedstaaten erlaubt, bei Sozialhilfe und Sozialschutz die Gleichbehandlung auf die Kernleistungen zu beschränken, wobei es sich um von den Behörden gewährte Leistungen handelt, die dem Einzelnen die Befriedigung seiner Grundbedürfnisse ermöglichen. Diese Ausnahme ist jedoch nicht für Leistungen der sozialen Sicherheit im Sinne des nationalen Rechts einschlägig.

68.      Somit folgt aus dem Urteil in der Rechtssache Kamberaj, dass, falls das vorlegende Gericht die Familienzulage als Leistung der Sozialhilfe oder des Sozialschutzes und nicht als Teil der Kernleistungen im Sinne von Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie 2003/109 ansähe, Art. 11 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie dennoch der in Rede stehenden nationalen Regelung entgegenstünde, da aus den dem Gerichtshof vorliegenden Informationen ersichtlich ist, dass Italien nicht erklärt hat, die betreffende Ausnahme in Anspruch nehmen zu wollen (vgl. Nr. 27 dieser Schlussanträge).

69.      Nach alledem bin ich der Ansicht, dass eine nationale Regelung, die wie die hier in Rede stehende bei der Bestimmung des Anspruchs auf eine Familienleistung bei einem langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen, nicht aber bei einem Staatsangehörigen des Aufnahmemitgliedstaats seine sich nicht in diesem Staat aufhaltenden Familienangehörigen unberücksichtigt lässt, nicht mit Art. 11 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2003/109 vereinbar ist.

VI.    Ergebnis

70.      Ich schlage daher vor, dass der Gerichtshof die von der Corte suprema di cassazione (Oberster Kassationsgerichtshof, Italien) vorgelegte Frage wie folgt beantwortet:

Art. 11 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2003/109/EG des Rates vom 25. November 2003 betreffend die Rechtsstellung der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen ist dahin auszulegen, dass er einer Regelung eines Mitgliedstaats wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden entgegensteht, auf deren Grundlage entgegen dem, was für die Staatsangehörigen des Mitgliedstaats vorgesehen ist, bei der Zählung der zur Familiengemeinschaft gehörenden Personen für die Berechnung der Familienzulage die Familienangehörigen eines Arbeitnehmers, der ein langfristig aufenthaltsberechtigter Drittstaatsangehöriger ist, unberücksichtigt bleiben, wenn sie sich nicht im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats aufhalten.


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