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C-302/19 – Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (Prestations familiales pour les titulaires d’un permis unique)

C-302/19 – Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (Prestations familiales pour les titulaires d’un permis unique)

CURIA – Documents

Language of document : ECLI:EU:C:2020:452

Vorläufige Fassung

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

EVGENI TANCHEV

vom 11. Juni 2020(1)

Rechtssache C‑302/19

Istituto Nazionale della Previdenza Sociale

gegen

WS

(Vorabentscheidungsersuchen der Corte suprema di cassazione [Kassationsgerichtshof, Italien])

„Vorlage zur Vorabentscheidung – Richtlinie 2011/98/EU – Rechte von Drittstaatsangehörigen, die eine kombinierte Erlaubnis besitzen – Art. 12 – Recht auf Gleichbehandlung in Bezug auf die soziale Sicherheit – Nationale Regelung, die bei der Bestimmung des Anspruchs auf eine Familienleistung die sich im Ausland aufhaltenden Familienangehörigen eines Drittstaatsangehörigen unberücksichtigt lässt“

I.      Einleitung

1.        Mit ihrer Vorlage zur Vorabentscheidung ersucht die Corte suprema di cassazione (Kassationsgerichtshof, Italien) den Gerichtshof um Hinweise zur Auslegung von Art. 12 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2011/98/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über ein einheitliches Verfahren zur Beantragung einer kombinierten Erlaubnis für Drittstaatsangehörige, sich im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats aufzuhalten und zu arbeiten, sowie über ein gemeinsames Bündel von Rechten für Drittstaatsarbeitnehmer, die sich rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhalten(2).

2.        Art. 12 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2011/98 gewährt Drittstaatsangehörigen, die eine kombinierte Erlaubnis besitzen, auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit das Recht auf Gleichbehandlung mit den Staatsangehörigen des Aufnahmemitgliedstaats. Die Hauptproblematik, die sich im vorliegenden Fall stellt, betrifft die Frage, ob dieser Artikel einer nationalen Regelung entgegensteht, die – abweichend von den für Staatsangehörige des Aufnahmemitgliedstaats geltenden Vorschriften – die Familienangehörigen eines Drittstaatsangehörigen, die sich nicht im Aufnahmemitgliedstaat aufhalten, bei der Bestimmung des Anspruchs auf eine Familienleistung unberücksichtigt lässt.

3.        Die vorliegende Rechtssache bietet dem Gerichtshof somit eine Gelegenheit, seine Rechtsprechung zum Recht auf Gleichbehandlung, das Inhabern einer kombinierten Erlaubnis nach Art. 12 der Richtlinie 2011/98 zusteht, im Licht des Urteils vom 21. Juni 2017, Martinez Silva (C‑449/16, EU:C:2017:485), weiterzuentwickeln.

4.        Parallel zur vorliegenden Rechtssache ist der Gerichtshof auch noch mit der Rechtssache Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (Familienleistungen für langfristig Aufenthaltsberechtigte) (C‑303/19) befasst, in der meine Schlussanträge heute verlesen werden. In der letztgenannten Rechtssache stellt das vorlegende Gericht eine ähnliche Frage in Bezug auf die Auslegung von Art. 11 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2003/109/EG des Rates vom 25. November 2003 betreffend die Rechtsstellung der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen(3), nämlich ob derselbe Ausschlusstatbestand, der für Drittstaatsangehörige gilt, deren Familienangehörige ihren Aufenthalt nicht im Aufnahmemitgliedstaat haben, mit dem Recht auf Gleichbehandlung in Einklang steht, das langfristig Aufenthaltsberechtigten aufgrund der genannten Richtlinie gewährt wird.

5.        Im Wesentlichen werfen diese beiden Rechtssachen noch ungeklärte Fragen zur Gleichbehandlung von Drittstaatsangehörigen nach dem Unionsrecht sowie dazu auf, wie insoweit die Richtlinien 2003/109 und 2011/98 zueinander stehen. Darüber hinaus haben die Rechtssachen auch potenzielle Auswirkungen auf andere Richtlinien, die Bestimmungen über die Gleichbehandlung von Drittstaatsangehörigen innerhalb des unionsrechtlichen Rahmens für legale Migration enthalten(4).

II.    Rechtlicher Rahmen

A.      Unionsrecht

6.        Die Erwägungsgründe 20 und 24 der Richtlinie 2011/98 lauten:

„(20)      Alle Drittstaatsangehörigen, die sich rechtmäßig in den Mitgliedstaaten aufhalten und dort arbeiten, sollten nach dem Grundsatz der Gleichbehandlung zumindest ein gemeinsames Bündel gleicher Rechte wie die Staatsangehörigen des jeweiligen Aufnahmemitgliedstaates genießen, ungeachtet des ursprünglichen Zwecks bzw. der Grundlage ihrer Zulassung Das Recht auf Gleichbehandlung in den in dieser Richtlinie geregelten Bereichen sollte nicht nur jenen Drittstaatsangehörigen zuerkannt werden, die zu Beschäftigungszwecken in einem Mitgliedstaat zugelassen wurden, sondern auch denjenigen, die für andere Zwecke zugelassen wurden und denen der Zugang zum Arbeitsmarkt in jenem Mitgliedstaat im Rahmen anderer Vorschriften des Unionsrechts oder des einzelstaatlichen Rechts gewährt wurde, einschließlich der Familienangehörigen eines Drittstaatsarbeitnehmers, die gemäß der Richtlinie 2003/86/EG des Rates vom 22. September 2003 betreffend das Recht auf Familienzusammenführung[(5)] in dem Mitgliedstaat zugelassen werden, …

(24)      Drittstaatsarbeitnehmer sollten ein Recht auf Gleichbehandlung in Bezug auf die soziale Sicherheit haben. Die Zweige der sozialen Sicherheit sind in der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit[(6)] definiert. Die Bestimmungen dieser Richtlinie über die Gleichbehandlung im Bereich der sozialen Sicherheit sollten auch für Arbeitnehmer, die direkt aus einem Drittstaat in einem Mitgliedstaat zugelassen wurden, gelten. Allerdings sollte diese Richtlinie Drittstaatsarbeitnehmern nicht mehr Rechte verleihen, als das bestehende Unionsrecht auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit für Drittstaatsangehörige in grenzüberschreitenden Fällen bereits vorsieht. Des Weiteren sollten mit dieser Richtlinie keine Rechte in Situationen gewährt werden, die nicht in den Geltungsbereich des Unionsrechts fallen, wie beispielsweise in Bezug auf Familienangehörige, die sich in einem Drittstaat aufhalten. Mit dieser Richtlinie sollten Rechte nur in Bezug auf diejenigen Familienangehörigen gewährt werden, die auf der Grundlage der Familienzusammenführung zu den Drittstaatsarbeitnehmern in einen Mitgliedstaat nachziehen, oder in Bezug auf diejenigen Familienangehörigen, die sich bereits rechtmäßig in diesem Mitgliedstaat aufhalten.“

7.        Art. 12 („Recht auf Gleichbehandlung“) der Richtlinie 2011/98 sieht vor:

„(1)      Drittstaatsarbeitnehmer im Sinne des Artikels 3 Absatz 1 Buchstaben b und c haben ein Recht auf Gleichbehandlung mit den Staatsangehörigen des Mitgliedstaats, in dem sie sich aufhalten, in Bezug auf …

e)      Zweige der sozialen Sicherheit nach der Verordnung (EG) Nr. 883/2004; …

(2)      Die Mitgliedstaaten können die Gleichbehandlung wie folgt einschränken: …

b)      sie können die gemäß Absatz 1 Buchstabe e eingeräumten Rechte für Drittstaatsarbeitnehmer beschränken, wobei solche Rechte nicht für solche Drittstaatsarbeitnehmer beschränkt werden dürfen, die in einem Beschäftigungsverhältnis stehen oder die mindestens sechs Monate beschäftigt waren und als arbeitslos gemeldet sind.

Zusätzlich können die Mitgliedstaaten beschließen, dass Absatz 1 Buchstabe e hinsichtlich Familienleistungen nicht für Drittstaatsangehörige gilt, denen die Erlaubnis erteilt wurde, für einen Zeitraum von höchstens sechs Monaten im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats zu arbeiten, für Drittstaatsangehörige, die zu Studienzwecken zugelassen wurden, oder für Drittstaatsangehörige, die aufgrund eines Visums die Erlaubnis haben zu arbeiten“.

B.      Italienisches Recht

8.        Mit Art. 2 des Decreto legge 13 marzo 1988, n. 69, „Norme in materia previdenziale, per il miglioramento delle gestioni degli enti portuali ed altre disposizioni urgenti“ (Gesetzesdekret Nr. 69 vom 13. März 1988 mit Vorschriften im Bereich der Sozialversicherung, zur Verbesserung der Verwaltung von Hafenbehörden und anderen dringenden Bestimmungen), das mit Änderungen in das Gesetz Nr. 153 vom 13. Mai 1988 (GURI Nr. 143 vom 20. Juni 1988) umgewandelt wurde (im Folgenden: Gesetz Nr. 153/1988), wurde unter der Bezeichnung „assegno per il nucleo familiare“ eine Familienzulage eingeführt. Der genannte Artikel bestimmt:

„(1)      Für abhängig Beschäftigte, Empfänger von Altersrenten und wirtschaftlichen Sozialfürsorgeleistungen aus abhängiger Beschäftigung … werden …, wenn die von diesem Artikel vorgesehenen Voraussetzungen erfüllt sind, die Familienbeihilfen, Familienbeihilfezulagen und alle sonstigen Familienleistungen … durch die Familienzulage ersetzt.

(2)      Die Familienzulage bemisst sich je nach der Zahl der Mitglieder und je nach dem Einkommen der Familiengemeinschaft entsprechend der Tabelle im Anhang dieses Dekrets. Die Einkommensgrenzen der genannten Tabelle werden … für die Familiengemeinschaften erhöht, die Personen umfassen, die aufgrund von Krankheit oder einer körperlichen oder geistigen Behinderung vollständig und dauerhaft erwerbsunfähig sind oder, wenn sie minderjährig sind, die andauernde Schwierigkeiten haben, altersgerechte Aufgaben und Tätigkeiten zu bewältigen. Die Einkommensgrenzen werden erhöht …, wenn die in Abs. 1 genannten Personen verwitwet, geschieden, getrennt oder gesetzlich getrennt oder ledig sind. Mit Wirkung vom 1. Juli 1994 wird der monatliche Betrag des zustehenden Geldes …, wenn zu der Familiengemeinschaft im Sinne von Abs. 6 zwei oder mehr Kinder gehören, für jedes Kind unter Ausschluss des ersten erhöht.

…

(6)      Die Familiengemeinschaft besteht aus den Eheleuten unter Ausschluss des gesetzlich und faktisch getrennten Ehepartners und aus den Kindern und diesen Gleichgestellten, … die das 18. Lebensjahr noch nicht vollendet haben, oder, ohne Altersbegrenzung, wenn sie aufgrund von Krankheit oder einer körperlichen oder geistigen Behinderung vollständig und dauerhaft erwerbsunfähig sind. …

(6bis)      Zur Familiengemeinschaft im Sinne von Abs. 6 gehören nicht der Ehepartner und die Kinder und diesen Gleichgestellten eines ausländischen Staatsangehörigen, die nicht im Staatsgebiet der Republik wohnen, es sei denn, vom Staat, dessen Staatsbürger der Ausländer ist, wird italienischen Staatsbürgern eine auf Gegenseitigkeit beruhende Behandlung gewährt oder es wurde ein internationales Übereinkommen über Familienleistungen abgeschlossen. Die Feststellung der Staaten, in denen der Grundsatz der Gegenseitigkeit gilt, wird vom Ministerium für Arbeit und soziale Sicherung nach Anhörung des Ministers für auswärtige Angelegenheiten durchgeführt. …“

9.        Die Richtlinie 2011/98 wurde durch das Decreto legislativo 4 marzo 2014, n. 40, „Attuazione della direttiva 2011/98/UE relativa a una procedura unica di domanda per il rilascio di un permesso unico che consente ai cittadini di Paesi terzi di soggiornare e lavorare nel territorio di uno Stato membro e a un insieme comune di diritti per i lavoratori di Paesi terzi che soggiornano regolarmente in uno Stato membro“ (gesetzesvertretendes Dekret Nr. 40 vom 4. März 2014 zur Umsetzung der Richtlinie 2011/98/EU, im Folgenden: gesetzesvertretendes Dekret Nr. 40/2014) (GURI Nr. 68 vom 22. März 2014) umgesetzt.

III. Sachverhalt, Verfahren und Vorlagefrage

10.      Aus der Vorlageentscheidung geht hervor, dass WS ein Drittstaatsangehöriger ist, der seit dem 9. Dezember 2011 eine Erlaubnis zur Ausübung einer unselbstständigen Erwerbstätigkeit in Italien und seit dem 28. Dezember 2015 eine kombinierte Erlaubnis im Sinne des die Richtlinie 2011/98 umsetzenden gesetzesvertretenden Dekrets Nr. 40/2014 besitzt. Von Januar bis Juni 2014 und von Juli 2014 bis Juni 2016 hielten sich die Ehefrau von WS und seine beiden Kinder im Herkunftsland (Sri Lanka) auf(7).

11.      Für diese Zeiträume wurde WS die Familienzulage vom Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (Nationales Institut für Sozialfürsorge, im Folgenden: INPS) mit der Begründung verweigert, dass es nach Art. 2 Abs. 6bis des Gesetzes Nr. 153/1988 für die Berechnung dieser Zulage bei Drittstaatsangehörigen ausgeschlossen sei, Familienangehörige zu berücksichtigen, die sich nicht in Italien aufhielten.

12.      Gegen die Entscheidung des INPS erhob WS Klage beim Tribunale Giudice del Lavoro di Alessandria (Arbeitsgericht Alessandria, Italien). Zur Klagebegründung trug er vor, dass Art. 2 Abs. 6bis des Gesetzes Nr. 153/1988 mit seinem Recht auf Gleichbehandlung aus Art. 12 der Richtlinie 2011/98 insofern unvereinbar sei, als das genannte Gesetz Drittstaatsangehörige weniger günstig behandele als die Staatsangehörigen des Aufnahmemitgliedstaats. Das Gericht wies die Klage von WS ab.

13.      Gegen diese Entscheidung legte WS bei der Corte d’appello di Torino (Berufungsgericht Turin, Italien) Berufung ein. Das Berufungsgericht gab der Klage von WS mit einer auf Art. 12 der Richtlinie 2011/98 gestützten Begründung statt, wonach Art. 2 Abs. 6bis des Gesetzes Nr. 153/1988 diskriminierend sei, und wandte diese Vorschrift nicht an.

14.      Hiergegen wandte sich das INPS mit einer Kassationsbeschwerde zur Aufhebung des Berufungsurteils, die auf einen einzigen Rechtsmittelgrund gestützt war, nämlich die fehlerhafte Anwendung von Art. 12 der Richtlinie 2011/98 und des gesetzesvertretenden Dekrets Nr. 40/2014.

15.      Den Angaben des vorlegenden Gerichts zufolge ist die Familienzulage eine finanzielle Zuwendung, die insbesondere allen abhängig Erwerbstätigen in Italien zusteht, sofern das Einkommen ihrer Familiengemeinschaft eine bestimmte Schwelle nicht überschreitet. Die Höhe dieser Familienzulage richte sich nach der Zahl der zur Familiengemeinschaft gehörenden Personen, der Zahl der Kinder und dem Familieneinkommen. Arbeitnehmern werde es vom Arbeitgeber zeitgleich mit dem Gehalt und auf der Grundlage eines auf das Arbeitnehmerbruttogehalt angewandten Prozentsatzes ausgezahlt, und daraufhin nehme das INPS dann eine endgültige Abstimmung der vom Arbeitgeber entrichteten Beträge und der von ihm geschuldeten Sozialversicherungsbeiträge vor. Nach Auffassung des vorlegenden Gerichts fällt die Familienzulage ungeachtet dessen, dass sie seiner Rechtsprechung zufolge ihrer Art nach Bezüge zur sozialen Sicherheit und zur Sozialhilfe aufweist, in den Anwendungsbereich von Art. 12 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2011/98.

16.      Das vorlegende Gericht hat unter anderem ausgeführt, dass bei der Zulage ihrem Zuschnitt nach den zur Familiengemeinschaft gehörenden Personen eine wesentliche Bedeutung zukomme und dass eigentlich ihnen die Zulage zugutekomme. Das Gericht fragt sich deshalb, ob Art. 12 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2011/98 einer nationalen Rechtsvorschrift entgegenstehe, nach der wie in Art. 2 Abs. 6bis des Gesetzes Nr. 153/1988 bei Drittstaatsangehörigen – nicht jedoch bei italienischen Staatsangehörigen – Familienangehörige für die Familiengemeinschaft nicht berücksichtigt würden, wenn sie sich nicht in Italien aufhielten und wenn die Voraussetzungen der Gegenseitigkeit in Bezug auf ihr Herkunftsland nicht gegeben seien, wobei die Erwägungsgründe 20 und 24 der Richtlinie zu beachten seien, die auf Familienangehörige abstellten, die sich in den Mitgliedstaaten aufhielten.

17.      Unter diesen Umständen hat die Corte suprema di cassazione (Kassationsgerichtshof) beschlossen, das Ausgangsverfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:

Sind Art. 12 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2011/98/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 sowie der Grundsatz der Gleichbehandlung zwischen Inhabern einer kombinierten Aufenthalts‑/Arbeitserlaubnis und nationalen Staatsangehörigen dahin auszulegen, dass sie einer nationalen Regelung entgegenstehen, auf deren Grundlage entgegen dem, was für die Staatsangehörigen des Mitgliedstaats vorgesehen ist, bei der Zählung der zur Familiengemeinschaft gehörenden Personen für die Berechnung der Familienzulage die Familienangehörigen des Arbeitnehmers, der über eine kombinierte Erlaubnis verfügt und Angehöriger eines Drittstaats ist, ausgeschlossen werden, wenn diese im Herkunftsdrittland wohnhaft sind?

18.      Beim Gerichtshof haben das INPS, WS, die italienische Regierung und die Europäische Kommission schriftliche Erklärungen eingereicht. Diese Verfahrensbeteiligten haben auch am 27. Februar 2020 an der mündlichen Verhandlung teilgenommen.

IV.    Zusammenfassung des Vorbringens der Beteiligten

19.      Das INPS ist der Ansicht, die Vorlagefrage sei zu verneinen. Was Drittstaaten angehe, sei schwer überprüfbar, ob es sonstige Familienleistungen gebe, die den betreffenden Familienangehörigen im Ausland gezahlt würden, und ob es Änderungen der Familienverhältnisse gebe, die Auswirkungen auf den Anspruch auf Familienzulage haben könnten. Der in Art. 2 Abs. 6bis des Gesetzes Nr. 153/1988 vorgesehene Ausschluss der Einbeziehung von Familienangehörigen, die sich nicht in Italien aufhielten – der nicht für Italiener oder Staatsangehörige von EU-Mitgliedstaaten, sondern nur für Staatsangehörige solcher Drittstaaten gelte, die weder ein internationales Übereinkommen mit Italien in Bezug auf Familienleistungen geschlossen hätten noch italienischen Staatsangehörigen Gegenseitigkeit gewährten – sei folglich verhältnismäßig und angemessen, weil er darauf abziele, zu verhindern, dass die betreffende Zulage ihre Funktion, die Hausgemeinschaft wirksam zu unterstützen, verfehle. Die Rechtsvorschriften behandelten ferner Situationen unterschiedlich, die objektiv verschieden seien, da der Staatsangehörige eines Mitgliedstaats in einer dauerhaften und originären Beziehung zu dem betreffenden Staat stehe, wohingegen ein Drittstaatsangehöriger in einer erworbenen und im Allgemeinen vorübergehenden Beziehung zu dem Mitgliedstaat stehe.

20.      Das INPS macht geltend, dass Art. 2 Abs. 6bis des Gesetzes Nr. 153/1988 mit Art. 12 der Richtlinie 2011/98 in Einklang stehe. Aus Art. 3 Abs. 1 sowie den Erwägungsgründen 8, 19, 20, 24 und 26 der Richtlinie folge, dass es nicht ausreiche, wenn sich der Drittstaatsarbeitnehmer in Italien aufhalte, weil Empfänger der Familienzulage die Familienangehörigen seien; folglich müssten auch sie sich im Staatsgebiet aufhalten. Außerdem handele es sich bei der Familienzulage insbesondere deshalb um eine andere Art von Leistung als diejenige, um die es im Urteil in der Rechtssache Martinez Silva(8) gegangen sei, weil die Familienzulage ihren Ursprung in einem Beschäftigungsverhältnis habe, durch von Arbeitgebern und Arbeitnehmern zu zahlende Pflichtbeiträge finanziert werde und in präziser Weise auf die zur Familiengemeinschaft gehörenden Personen abstelle. In der mündlichen Verhandlung hat das INPS hervorgehoben, dass Art. 2 Abs. 6bis des Gesetzes Nr. 153/1988 nicht das Recht eines Drittstaatsangehörigen auf die Zulage berühre, sondern lediglich deren Höhe, und mit dem Ziel der Richtlinie 2011/98, die Integration von Drittstaatsangehörigen in die Mitgliedstaaten zu fördern, in Einklang stehe.

21.      WS macht geltend, dass Art. 12 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2011/98 und der Grundsatz der Gleichbehandlung einer nationalen Regelung wie der hier in Rede stehenden entgegenstehe. Nach Art. 2 des Gesetzes Nr. 153/1988 unterlägen in Italien arbeitende Personen, für die das Vergütungs- und Beitragssystem nach italienischem Recht gelte, hinsichtlich der Familienzulage einer unterschiedlichen Behandlung, die von ihrer Staatsangehörigkeit abhängig sei: Was den Anspruch auf die Zulage und die Berechnung ihrer Höhe angehe, sei es Drittstaatsarbeitnehmern im Gegensatz zu italienischen Arbeitnehmern nicht gestattet, die sich im Ausland aufhaltenden Familienangehörigen für ihre Familiengemeinschaft mitzuzählen. Da Italien bei seinen eigenen Staatsangehörigen die sich im Ausland aufhaltenden Familienmitglieder berücksichtige, müsse es nach Art. 12 der Richtlinie 2011/98 hinsichtlich der Drittstaatsangehörigen genauso verfahren. Eine davon abweichende Lösung laufe den im 19. Erwägungsgrund der Richtlinie genannten Zielen der Gleichheit und des sozialen Zusammenhalts zuwider.

22.      WS ist der Ansicht, dass der 20. Erwägungsgrund der Richtlinie 2011/98 für diese Rechtssache nicht einschlägig sei, weil er seiner Funktion nach das Recht auf Gleichbehandlung auf bestimmte Personengruppen erweitere, nicht aber dieses Recht einschränke. Auch der 24. Erwägungsgrund der Richtlinie sei nicht anwendbar, da die Familienzulage allein dem Arbeitnehmer gewährt werde und die Familienangehörigen keinerlei Anspruch darauf hätten. In Art. 12 Abs. 2 Buchst. b der Richtlinie 2011/98, der die Beschränkungen der Gleichbehandlung in Bezug auf die soziale Sicherheit regele, werde der Aufenthaltsort der Familienangehörigen des Drittstaatsarbeitnehmers nicht erwähnt, und der 24. Erwägungsgrund der Richtlinie erfasse seinem Wortlaut nach keine Fälle, in denen sich im Ausland aufhaltende Familienangehörige von Belang für die Bestimmung von Leistungen seien, die dem sich im Aufnahmemitgliedstaat aufhaltenden Drittstaatsarbeitnehmer gewährt würden. Hätte der Unionsgesetzgeber die Gleichbehandlung derart beschränken wollen, hätte er dies ausdrücklich getan und auf diesen Aspekt nicht lediglich in einem Erwägungsgrund verwiesen.

23.      In der mündlichen Verhandlung wurde von WS hervorgehoben, dass Art. 2 Abs. 6bis des Gesetzes Nr. 153/1988, wenn sich alle Familienangehörigen im Ausland aufhielten, das Recht des Drittstaatsangehörigen auf die Leistung selbst und nicht lediglich deren Höhe betreffe. Es gebe auch keinen Konflikt mit der Richtlinie 2003/109, da die in dieser Richtlinie vorgesehene Gleichbehandlung für langfristig Aufenthaltsberechtigte, indem sie soziale Sicherheit, Sozialhilfe und Sozialschutz ohne spezifische Beschränkungen in Bezug auf Familienleistungen umfasse, weiter reiche als die Gleichbehandlung, die dem Inhaber einer kombinierten Erlaubnis nach der Richtlinie 2011/98 gewährt werde; an der Behandlung, die diesen Kategorien von Drittstaatsangehörigen nach den beiden Richtlinien insgesamt zuteilwerde, ändere sich somit nichts. Die in Bezug auf die Leistungen ausgeübten Kontrollen im Zusammenhang mit sich im Ausland aufhaltenden Familienangehörigen seien von der Gleichbehandlung getrennt zu betrachten, und jedenfalls mache es dafür keinen Unterschied, ob es um sich im Ausland aufhaltende Familienangehörige italienischer Staatsangehöriger gehe oder ob sich im Ausland aufhaltende Familienangehörige von Drittstaatsangehörigen mit Aufenthalt in Italien in Rede stünden.

24.      Die italienische Regierung ist der Auffassung, dass Art. 12 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2011/98 und der Grundsatz der Gleichbehandlung einer nationalen Regelung wie der hier in Rede stehenden nicht entgegenstünden. Die Familienzulage werde aus den Pflichtversicherungsbeiträgen des Arbeitgebers finanziert und sei daher Teil der sozialen Sicherheit. Die Nichtberücksichtigung der sich im Ausland aufhaltenden Familienangehörigen von Drittstaatsangehörigen liege in der Natur, dem Zweck und den Voraussetzungen für die Gewährung dieser Leistung begründet; hinzu komme das Ziel, missbräuchliche Praktiken (z. B. forum shopping) auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit zu verhindern.

25.      Nach Ansicht der italienischen Regierung steht die Richtlinie 2011/98 der genannten Nichtberücksichtigung nicht entgegen. Nach Art. 12 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie, dessen Anwendungsbereich die Familienzulage umfasse, werde die Gleichbehandlung nur den dort definierten Drittstaatsarbeitnehmern gewährt. Der Artikel gewähre daher den Familienangehörigen kein Recht auf Gleichbehandlung in Bezug auf Leistungen wie die Familienzulage, die ihnen direkt zugutekämen. Für diese Auslegung sprächen die Erwägungsgründe 24 und 26 der Richtlinie 2011/98 sowie Art. 1 der Verordnung (EU) Nr. 1231/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 zur Ausdehnung der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 und der Verordnung (EG) Nr. 987/2009 auf Drittstaatsangehörige, die ausschließlich aufgrund ihrer Staatsangehörigkeit nicht bereits unter diese Verordnungen fallen(9), der insbesondere bestimme, dass die Verordnung auch für Familienangehörige gelte, „wenn sie ihren rechtmäßigen Wohnsitz im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats haben“(10).

26.      Im Hinblick auf das Recht auf Gleichbehandlung der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen, die nach dem achten Erwägungsgrund der Richtlinie 2011/98 eine „privilegiertere Stellung“ hätten als die Inhaber einer kombinierten Erlaubnis, weist die italienische Regierung darauf hin, dass Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 2003/109 den Mitgliedstaaten gestatte, das genannte Recht auf Fälle zu beschränken, in denen der Aufenthaltsort des langfristig Aufenthaltsberechtigten „oder seiner Familienangehörigen, für die er Leistungen beansprucht,“ in ihrem Hoheitsgebiet liege. Eine Auslegung von Art. 12 der Richtlinie 2011/98, nach der den Familienangehörigen von Inhabern einer kombinierten Erlaubnis Leistungen unter weniger strengen Voraussetzungen gewährt würden als denjenigen, die für die Familienangehörigen langfristig Aufenthaltsberechtigter gälten, sei unlogisch. Dies stehe auch nicht in Widerspruch zum Urteil in der Rechtssache Martinez Silva(11), da dieses Urteil eine andere Art von Leistung betreffe und sich der gesamte Haushalt der Klägerin im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten habe. In der mündlichen Verhandlung wurde von der italienischen Regierung hervorgehoben, dass Art. 2 Abs. 6bis des Gesetzes Nr. 153/1988 die Höhe der Leistung und nicht das Recht auf die Leistung berühre und mit dem Ziel der Richtlinie 2011/98, die Integration von Drittstaatsangehörigen in die Mitgliedstaaten zu fördern, in Einklang stehe.

27.      Nach Auffassung der Kommission steht Art. 12 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2011/98 einer nationalen Regelung wie der hier in Rede stehenden entgegen. Die Familienzulage sei, was diese Vorschrift anbelange, eine Familienleistung im Sinne der Verordnung Nr. 883/2004, und WS falle in den persönlichen Anwendungsbereich des genannten Artikels, da er ein Drittstaatsangehöriger im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie 2011/98 sei. Art. 12 der Richtlinie 2011/98 sehe in Bezug auf die soziale Sicherheit keine Beschränkung des Rechts auf Gleichbehandlung in Abhängigkeit vom Aufenthaltsort der Familienangehörigen des Drittstaatsarbeitnehmers vor. WS falle auch nicht unter die Ausnahmen, die ein Mitgliedstaat nach Art. 12 Abs. 2 Buchst. b der Richtlinie festlegen dürfe, sofern der Staat eindeutig zum Ausdruck gebracht habe, dass er diese Ausnahmen in Anspruch nehmen wolle(12), was hier aber nicht der Fall sei. Das Beispiel des Art. 12 Abs. 2 Buchst. c der Richtlinie 2011/98, der Steuervergünstigungen betreffe, zeige, dass der Unionsgesetzgeber, wenn er eine Einschränkung der Gleichbehandlung im Hinblick auf den Aufenthaltsort der Familienangehörigen von Drittstaatsangehörigen beabsichtige, dies ausdrücklich regele.

28.      Die Kommission führt aus, dass der 24. Erwägungsgrund der Richtlinie 2011/98 nicht die Gleichbehandlung beschränke, sondern vielmehr klarstelle, dass in Situationen, für die das Unionsrecht keine harmonisierten Regeln enthalte, die Richtlinie selbst keine Rechte verleihe. Da die Gleichbehandlung im Rahmen der Richtlinie 2011/98 auf die in den nationalen Gesetzen für die Staatsangehörigen des Aufnahmemitgliedstaats anerkannten Rechte abstelle, müssten gesetzlich vorgesehene Leistungen wie die in Art. 2 des Gesetzes Nr. 153/1988 vorgesehenen Familienleistungen für sich im Ausland aufhaltende Familienangehörige solcher Staatsangehöriger gemäß Art. 12 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2011/98 auch zugunsten der Familienangehörigen von Drittstaatsarbeitnehmern in der gleichen Situation gewährt werden. In der mündlichen Verhandlung wurde von der Kommission hervorgehoben, dass die Argumentation, die sich auf den 20. Erwägungsgrund der Richtlinie 2011/98 und Art. 1 der Verordnung Nr. 1231/2010 stütze, unbegründet sei, weil es dort um Fälle gehe, in denen Familienangehörigen autonome Rechte gewährt würden; auch gebe es, was langfristig Aufenthaltsberechtigte angehe, keinen Widerspruch zwischen der vorgeschlagenen Auslegung von Art. 12 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2011/98 und Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 2003/109, weil diese Bestimmungen unterschiedliche Rechtslagen beträfen.

V.      Würdigung

29.      Mit seiner Frage ersucht das vorlegende Gericht den Gerichtshof im Wesentlichen darum, zu entscheiden, ob der in Art. 12 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2011/98 verankerte Grundsatz der Gleichbehandlung von Inhabern einer kombinierten Erlaubnis in Bezug auf die soziale Sicherheit dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung wie Art. 2 Abs. 6bis des Gesetzes Nr. 153/1988 entgegensteht, die bei der Bestimmung des Anspruchs auf eine Familienleistung bei einem Drittstaatsangehörigen, der Inhaber einer kombinierten Erlaubnis ist, nicht aber bei einem Staatsangehörigen des Aufnahmemitgliedstaats seine sich nicht in diesem Staat aufhaltenden Familienangehörigen unberücksichtigt lässt.

30.      Aus der Vorlageentscheidung geht hervor, dass sich die Vorlagefrage in dieser Rechtssache aus dem Umstand ergibt, dass, wie in Nr. 8 dieser Schlussanträge aufgezeigt, nach Art. 2 des Gesetzes Nr. 153/1988 die Familiengemeinschaft, anhand deren sich die Zulage bemisst, aus allen Personen besteht, die eine besondere familiäre Verbindung mit einem Arbeitnehmer in Italien haben, unabhängig davon, ob sich die Familienangehörigen in Italien oder anderswo aufhalten. Dagegen sieht jedoch Art. 2 Abs. 6bis dieses Gesetzes vor, dass bei in Italien arbeitenden Drittstaatsangehörigen nur die sich in Italien und nicht die sich im Ausland aufhaltenden Familienangehörigen der Familiengemeinschaft zuzurechnen sind (außer im Fall auf Gegenseitigkeit beruhender Behandlung oder eines besonderen Übereinkommens)(13).

31.      Ich weise darauf hin, dass die Frage, die sich im vorliegenden Fall stellt, vom Gerichtshof noch nicht geprüft worden ist. Zur Beantwortung dieser Frage sind zunächst einige Vorbemerkungen zur Richtlinie 2011/98 und zum EU-Rechtsrahmen für die legale Migration sowie zum Urteil vom 21. Juni 2017 in der Rechtssache Martinez Silva(14) erforderlich (Abschnitt A). Sodann werde ich mich der Auslegung von Art. 12 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2011/98 zuwenden und erörtern, warum dieser meines Erachtens einer nationalen Regelung wie der hier in Rede stehenden entgegensteht (Abschnitt B).

A.      Vorbemerkungen

1.      Richtlinie 2011/98 und der unionsrechtliche Rahmen für legale Migration

32.      Es ist daran zu erinnern, dass die Richtlinie 2011/98 eines der zentralen Rechtsinstrumente innerhalb des sogenannten EU-Rechtsrahmens für die legale Migration bildet, der Teil der gemeinsamen Einwanderungspolitik der Europäischen Union im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ist(15). Der EU-Rechtsrahmen für die legale Migration umfasst mehrere Richtlinien, die allgemein die Einreise- und Aufenthaltsvoraussetzungen für verschiedene Kategorien von Drittstaatsangehörigen und deren Rechte nach der Zulassung in den Mitgliedstaat regeln(16). Die Gleichbehandlungsbestimmungen sind ein wichtiger Bestandteil dieser Richtlinien und fördern eines der Hauptziele der Einwanderungspolitik der Union, nämlich, wie im zweiten Erwägungsgrund der Richtlinie 2011/98 angegeben, die Sicherstellung einer gerechten Behandlung von Drittstaatsangehörigen, die sich rechtmäßig im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten aufhalten(17).

33.      In diesem Zusammenhang wird durch die Richtlinie 2011/98 – was im Vergleich zu Richtlinien für bestimmte Arten von Drittstaatsarbeitnehmern(18) zu sehen ist – ein gemeinsamer Rahmen der Rechte von Drittstaatsangehörigen, die legale Beschäftigungsverhältnisse haben und bereits in einem Mitgliedstaat zugelassen wurden, festgelegt(19). Die Richtlinie verfolgt zwei Hauptziele. Das erste besteht darin, das Verfahren, nach dem Drittstaatsangehörige zur Arbeit in einem Mitgliedstaat zugelassen werden, durch Einführung eines einheitlichen Antragsverfahrens für die Erteilung einer kombinierten Erlaubnis (Aufenthalts‑/Arbeitserlaubnis) zu erleichtern. Das zweite besteht darin, ein Bündel von gemeinsamen Rechten für Drittstaatsarbeitnehmer zu garantieren, das auf der Gleichbehandlung mit den Staatsangehörigen des Aufnahmemitgliedstaats beruht(20).

34.      Zu diesem Zweck sieht Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 2011/98 vor, dass Drittstaatsarbeitnehmer im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Buchst. b und c dieser Richtlinie auf bestimmten Gebieten, u. a. gemäß Buchst. e in Bezug auf Leistungen der sozialen Sicherheit, ein Recht auf Gleichbehandlung mit den Staatsangehörigen des Aufnahmemitgliedstaats haben, vorbehaltlich der den Mitgliedstaaten nach Maßgabe von Art. 12 Abs. 2 der Richtlinie eingeräumten Einschränkungsmöglichkeiten. Im Wesentlichen bedeutet dies, dass die Mitgliedstaaten gemäß Art. 12 der Richtlinie 2011/98 sicherstellen müssen, dass Drittstaatsangehörige, die eine kombinierte Erlaubnis besitzen, und Staatsangehörige des Aufnahmemitgliedstaats in vergleichbarer Lage in Bezug auf die Gewährung solcher Leistungen grundsätzlich gleichbehandelt werden.

2.      Das Urteil vom 21. Juni 2017 in der Rechtssache Martinez Silva

35.      Es ist auch darauf hinzuweisen, dass das Urteil vom 21. Juni 2017 in der Rechtssache Martinez Silva(21) – wenngleich sich der Gerichtshof in dem Urteil mit anderen Fragen auseinandergesetzt hat – für die vorliegende Rechtssache von Belang ist. Das Urteil, das auf einem Vorabentscheidungsersuchen eines italienischen Berufungsgerichts beruht, bot dem Gerichtshof erstmals Gelegenheit zur Auslegung von Art. 12 der Richtlinie 2011/98.

36.      In dem Urteil(22) hat der Gerichtshof entschieden, dass Art. 12 der Richtlinie 2011/98 einer nationalen Regelung entgegensteht, durch die Drittstaatsangehörige, die Inhaber einer kombinierten Erlaubnis sind, vom Bezug einer Familienleistung ausgeschlossen werden, die den Staatsangehörigen des Aufnahmemitgliedstaats mit einem Haushalt mit mindestens drei Kindern unter 18 Jahren und einem Einkommen unter einer bestimmten Grenze gewährt wird. Im Lichte der Rechtsprechung zur Verordnung Nr. 883/2004 und der Vorgängerverordnung Nr. 1408/71(23) hat der Gerichtshof insbesondere entschieden, dass die in Rede stehende Leistung eine Leistung der sozialen Sicherheit darstellt, die zu den Familienleistungen gemäß Art. 3 der Verordnung Nr. 883/2004 zählt und somit in den Anwendungsbereich von Art. 12 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2011/98 fällt(24).

37.      In Analogie zu der zur Richtlinie 2003/109 betreffend die langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen(25) ergangenen Rechtsprechung hat der Gerichtshof außerdem entschieden, dass nach der Richtlinie 2011/98 Drittstaatsangehörigen, die über eine kombinierte Erlaubnis verfügen, ein Recht auf Gleichbehandlung, das die allgemeine Regel bildet, gewährt wird und die Ausnahmen von diesem Recht genannt werden, die einzuführen die Mitgliedstaaten die Möglichkeit haben, sofern sie eindeutig zum Ausdruck gebracht haben, diese Ausnahmen in Anspruch nehmen zu wollen. Da Italien einen solchen Willen in keiner Weise bekundet hatte, konnte die nationale Regelung, die die fragliche Leistungsgewährung begrenzte und vor der Umsetzung der Richtlinie 2011/98 in innerstaatliches Recht erlassen worden war, nicht als eine Einführung von Beschränkungen des Rechts auf Gleichbehandlung angesehen werden, die festzulegen die Mitgliedstaaten nach der genannten Richtlinie die Möglichkeit haben(26).

38.      Aus dem Urteil in der Rechtssache Martinez Silva folgt somit, dass dann, wenn eine nationale Regelung in Bezug auf die Gewährung einer Familienleistung vorsieht, dass Drittstaatsangehörige, die Inhaber einer kombinierten Erlaubnis sind, anders behandelt werden als Staatsangehörige des Aufnahmemitgliedstaats, ohne dass dies auf eine Ausnahme gestützt werden kann, das den Drittstaatsangehörigen nach Art. 12 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2011/98 gewährte Recht auf Gleichbehandlung beachtet werden muss. Das genannte Urteil spricht daher für die Auffassung, dass eine nationale Regelung wie die hier in Rede stehende nicht mit Art. 12 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2011/98 in Einklang steht. Auf das Urteil werde ich im weiteren Verlauf meiner Prüfung noch zurückkommen (vgl. Nrn. 42 und 46 der vorliegenden Schlussanträge).

B.      Zur Auslegung von Art. 12 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2011/98

1.      Allgemeine Erwägungen

39.      Eingangs ist festzuhalten, dass, wie im 26. Erwägungsgrund der Richtlinie 2011/98 erwähnt, mangels Harmonisierung auf Unionsebene jeder Mitgliedstaat die Voraussetzungen für die Gewährung von Sozialleistungen sowie die Höhe solcher Leistungen und den Zeitraum, für den sie gewährt werden, selbst festlegt. Bei der Ausübung dieser Zuständigkeit haben die Mitgliedstaaten jedoch das Unionsrecht zu beachten.

40.      Daraus folgt, dass die Richtlinie 2011/98 einen Mitgliedstaat etwa nicht daran hindert, diejenigen Arbeitnehmer, deren Familienangehörige sich in Drittstaaten aufhalten, von der Gewährung von Familienleistungen auszunehmen oder die betreffenden Familienangehörigen bei der Berechnung des Betrags solcher Leistungen nicht zu berücksichtigen. Nach Art. 12 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie sind die Mitgliedstaaten jedoch gehalten, sicherzustellen, dass Drittstaatsangehörige, die eine kombinierte Erlaubnis besitzen, in Bezug auf die soziale Sicherheit Gleichbehandlung mit den Staatsangehörigen des Aufnahmemitgliedstaats erfahren. Wenn also das Recht des Aufnahmemitgliedstaats (im vorliegenden Fall: Italien) dessen Staatsangehörigen eine Familienleistung unabhängig davon gewährt, wo sich deren Familienangehörige aufhalten, haben Drittstaatsangehörige, die Inhaber einer kombinierten Erlaubnis sind und deren Lage vergleichbar ist, grundsätzlich Anspruch darauf, dass ihnen bezüglich dieser Regelung die gleiche Behandlung zuteilwird. Daraus folgt meines Erachtens, dass der Ausschluss von sich im Ausland aufhaltenden Familienangehörigen solcher Drittstaatsangehörigen, den die in Rede stehende nationale Regelung vorsieht, aus den nachstehenden Gründen nicht mit der genannten Richtlinienbestimmung vereinbar ist.

41.      Erstens besteht Einvernehmen darüber, dass ein Drittstaatsarbeitnehmer wie WS in den persönlichen Anwendungsbereich von Art. 12 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2011/98 fällt und ihm somit nach der genannten Bestimmung ein Recht auf Gleichbehandlung zusteht. Aus der Vorlageentscheidung geht hervor, dass WS eine kombinierte Erlaubnis im Sinne von Art. 2 Buchst. c der Richtlinie 2011/98 besitzt und ein in einem Mitgliedstaat zu Arbeitszwecken nach Unionsrecht oder einzelstaatlichem Recht zugelassener Drittstaatsarbeitnehmer im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie 2011/98 ist.

42.      Zweitens geht aus den Angaben des vorlegenden Gerichts wie auch denjenigen der italienischen Regierung hervor, dass es sich bei der Familienzulage um eine Leistung der sozialen Sicherheit handelt, die zu den in Art. 3 der Verordnung Nr. 883/2004(27) genannten Familienleistungen zählt und somit in den Anwendungsbereich von Art. 12 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2011/98 fällt. Im Urteil Bettaccini(28) hat der Gerichtshof dies im Zusammenhang mit der Verordnung Nr. 1408/71 bejaht. Jedenfalls folgt aus dem Urteil Martinez Silva(29), dass hinsichtlich der Familienzulage angenommen werden kann, dass sie, was Art. 12 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2011/98 anbelangt, den Kriterien einer Familienleistung im Sinne der Verordnung Nr. 883/2004 genügt, da es sich um eine Geldleistung zum Ausgleich von Familienlasten handelt, die aufgrund eines gesetzlich umschriebenen Tatbestands unabhängig von einer im Ermessen liegenden individuellen Prüfung der persönlichen Bedürftigkeit des Anspruchstellers gewährt wird.

43.      Drittens steht außer Frage, dass nach der in Rede stehenden nationalen Regelung, was den Anspruch auf die Familienzulage angeht, Drittstaatsangehörige, die Inhaber einer kombinierten Erlaubnis sind, weniger günstig behandelt werden als Staatsangehörige des Aufnahmemitgliedstaats; dies ist nach Art. 12 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2011/98 untersagt. Offenkundig wird durch Art. 2 Abs. 6bis des Gesetzes Nr. 153/1988 für Drittstaatsangehörige (außer im Fall einer auf Gegenseitigkeit beruhenden Behandlung oder eines besonderen Übereinkommens) eine Regelung eingeführt, die von der allgemeinen Regelung abweicht, die für die italienischen Staatsangehörigen gilt, denen die fragliche Zulage unabhängig vom Aufenthaltsort der Familienangehörigen gezahlt wird. Nach dieser abweichenden Regelung können Drittstaatsangehörige – anders als italienische Staatsangehörige – Familienangehörige, die sich nicht in Italien aufhalten, für die Bestimmung des Anspruchs auf die Leistung nicht als zur Familiengemeinschaft gehörig berücksichtigen. Die Leistung, die dem Drittstaatsangehörigen zusteht, kann infolgedessen ihrer Höhe nach geringer ausfallen oder ganz entfallen, je nachdem, wie viele der Familienangehörigen sich in Italien aufhalten; anders verhält es sich jedoch, wenn die Leistung Staatsangehörigen des Aufnahmemitgliedstaats zukommt, da in deren Fall Familienangehörige auch dann berücksichtigt werden, wenn sie sich nicht in Italien aufhalten.

44.      Entgegen dem Vorbringen des INPS und der italienischen Regierung ist daher davon auszugehen, dass sich diese nationale Regelung, worauf WS hingewiesen hat, darauf auswirkt, ob Drittstaatsangehörige überhaupt einen Anspruch auf Familienzulage haben, und sie nicht nur deren Höhe betrifft; denn die genannte Regelung nimmt diesen Staatsangehörigen, wie in der vorliegenden Rechtssache veranschaulicht, für Zeiträume, in denen alle ihre Familienangehörigen sich nicht in Italien aufhalten, effektiv ihren Leistungsanspruch.

45.      Soweit das INPS meint, es liege keine Diskriminierung vor, weil die Situation von Drittstaatsangehörigen mit kombinierter Erlaubnis wegen deren andersartiger Bindung an den Staat eine andere sei als diejenige von Staatsangehörigen des Aufnahmemitgliedstaats, ist hinzuzufügen, dass dieser Argumentation nicht gefolgt werden kann, da der Unionsgesetzgeber den Drittstaatsangehörigen in Art. 12 der Richtlinie 2011/98 das Recht auf Gleichbehandlung gewährt hat. Das Gleiche gilt für das Vorbringen des INPS und der italienischen Regierung zu den Schwierigkeiten, Leistungen zu kontrollieren, missbräuchliche Praktiken im Bereich der sozialen Sicherheit zu verhindern und die Funktion der Familienzulage zu erhalten, denn diese Probleme können sich, worauf WS hingewiesen hat, bei sich im Ausland aufhaltenden Familienangehörigen italienischer Staatsangehöriger in gleicher Weise stellen, und die Richtlinie 2011/98 schreibt Gleichbehandlung vor.

46.      Viertens ist unstreitig, dass keine der in Art. 12 Abs. 2 Buchst. b der Richtlinie 2011/98 vorgesehenen Ausnahmen von der Gleichbehandlung in Bezug auf die soziale Sicherheit und insbesondere die Familienleistungen auf den Sachverhalt im Ausgangsrechtsstreit anwendbar ist, und dem Gerichtshof sind jedenfalls keinerlei Informationen dazu vorgelegt worden, dass Italien – so wie es nach dem Urteil in der Rechtssache Martinez Silva erforderlich ist(30) – zum Ausdruck gebracht hätte, diese Ausnahmen in Anspruch nehmen zu wollen. Wie in Nr. 7 dieser Schlussanträge aufgezeigt wurde, knüpfen diese Ausnahmen an den Beschäftigungsstatus und die Aufenthaltsdauer des Drittstaatsarbeitnehmers im Aufnahmemitgliedstaat an und verweisen nicht auf die Möglichkeit, dass ein Mitgliedstaat die Gleichbehandlung im Hinblick auf den Aufenthaltsort der Familienangehörigen des Arbeitnehmers einschränken könnte.

47.      Auf Grundlage der vorstehenden Erwägungen deutet also vieles darauf hin, dass die Vorlagefrage bejaht werden sollte. Angesichts bestimmter vom vorlegenden Gericht genannter Umstände und gewisser Ausführungen des INPS und der italienischen Regierung ergeben sich allerdings in diesem Verfahren komplexe Probleme im Hinblick darauf, wie Art. 12 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2011/98 bei diesem Sachverhalt in Bezug auf die nationale Regelung auszulegen ist. Die Komplexität ergibt sich im vorliegenden Fall insbesondere aus der Art der in Rede stehenden Leistung und dem Umstand, dass gewisse Vorschriften der Richtlinie 2011/98 dahin gehend ausgelegt werden könnten, dass sie außerhalb des Aufnahmemitgliedstaats sich aufhaltende Familienangehörige von Drittstaatsangehörigen vom Anwendungsbereich der Richtlinie ausschließen.

2.      Zusätzliche Erwägungen im Hinblick auf den Sachverhalt des Ausgangsrechtsstreits

48.      Ich sollte vorab klarstellen, dass ich mit WS und der Kommission der Auffassung bin, dass die Gleichbehandlungsbestimmungen in Art. 12 der Richtlinie 2011/98 auf eine nationale Regelung wie die hier in Rede stehende Anwendung finden.

49.      Erstens finde ich die Ausführungen des INPS und der italienischen Regierung nicht überzeugend, die im Wesentlichen darauf hinauslaufen, dass die Familienzulage nicht unter Art. 12 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2011/98 falle, weil dieser Artikel lediglich für Drittstaatsangehörige, die Inhaber einer kombinierten Erlaubnis seien, gelte, nicht aber für deren Familienangehörige, denen diese Zulage zugutekomme.

50.      Es ist daran zu erinnern, dass die Familienzulage, wie sowohl das vorlegende Gericht als auch das INPS, WS und die italienische Regierung angegeben haben, allen abhängig Erwerbstätigen in Italien zusteht, sofern sie Teil einer Familiengemeinschaft sind, deren Einkommen eine bestimmte Grenze nicht überschreitet. Darüber hinaus wird es vom Arbeitgeber gezahlt und im Rahmen eines auf Beiträgen basierenden Systems finanziert. Es sollte daher davon ausgegangen werden, dass das Recht auf die fragliche Zulage an die Lebensverhältnisse des Drittstaatsarbeitnehmers, der Inhaber einer kombinierten Erlaubnis ist, anknüpft und Art. 12 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2011/98 unterliegt.

51.      Ich räume ein, dass den Familienangehörigen des Drittstaatsarbeitnehmers, wie das vorlegende Gericht, das INPS und die italienische Regierung angegeben haben, die Familienzulage zugutekommt. In der Tat entspricht es, allgemein gesagt, dem Wesen einer Familienleistung, dass sie der Familie zugutekommt(31). Zwar sind nach den dem Gerichtshof vorgelegten Informationen die Familienangehörigen eine Voraussetzung für die Zulage, und ihnen kommt sie auch zugute; der Anspruch auf die Zulage wird jedoch grundsätzlich dem Drittstaatsarbeitnehmer, der Inhaber einer kombinierten Erlaubnis ist, und nicht seinen Familienangehörigen gewährt. Deshalb hat ein solcher Arbeitnehmer nach Art. 12 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2011/98 Anspruch auf Gleichbehandlung in Bezug auf die Bedingungen, die hinsichtlich des Anspruchs auf diese Zulage für die Staatsangehörigen des Aufnahmemitgliedstaats gelten.

52.      Zweitens bin ich der Ansicht, dass der 20. Erwägungsgrund der Richtlinie 2011/98 im vorliegenden Fall nicht einschlägig ist. Aus Nr. 6 dieser Schlussanträge ist ersichtlich, dass der 20. Erwägungsgrund der Richtlinie 2011/98 insbesondere ausführt, dass das Recht auf Gleichbehandlung nicht nur jenen Drittstaatsangehörigen zuerkannt werden sollte, die zu Beschäftigungszwecken in einem Mitgliedstaat zugelassen wurden, sondern auch denjenigen, die für andere Zwecke zugelassen wurden und denen der Zugang zum Arbeitsmarkt des Mitgliedstaats gewährt wurde, einschließlich der Familienangehörigen eines Drittstaatsarbeitnehmers, die gemäß der Richtlinie 2003/86 im Wege der Familienzusammenführung in dem Mitgliedstaat zugelassen werden.

53.      Folglich besagt der 20. Erwägungsgrund der Richtlinie 2011/98, dass Familienangehörige eines Drittstaatsarbeitnehmers, die arbeiten dürfen und einen Aufenthaltstitel besitzen, aufgrund von Art. 3 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2011/98 von den Gleichbehandlungsbestimmungen der Richtlinie erfasst werden. Somit betrifft der Erwägungsgrund die vom vorliegenden Fall zu unterscheidende Situation, in der Familienangehörige eines Drittstaatsarbeitnehmers, der Inhaber einer kombinierten Erlaubnis ist, das Recht auf Gleichbehandlung gemäß Art. 12 der Richtlinie 2011/98 unmittelbar und in ihrem eigenen Namen geltend machen können(32).

54.      Drittens spricht der 24. Erwägungsgrund der Richtlinie 2011/98 meines Erachtens nicht für eine Auslegung von Art. 12 der Richtlinie, durch die unter den im vorliegenden Fall gegebenen Umständen die Anwendung des Drittstaatsarbeitnehmern gewährten Rechts auf Gleichbehandlung beschränkt wird. Nr. 6 dieser Schlussanträge ist zu entnehmen, dass der Erwägungsgrund insbesondere ausführt, dass mit der Richtlinie 2011/98 „keine Rechte in Situationen gewährt werden [sollten], die nicht in den Geltungsbereich des Unionsrechts fallen, wie beispielsweise in Bezug auf Familienangehörige, die sich in einem Drittstaat aufhalten. Mit dieser Richtlinie sollten Rechte nur in Bezug auf diejenigen Familienangehörigen gewährt werden, die auf der Grundlage der Familienzusammenführung zu den Drittstaatsarbeitnehmern in einen Mitgliedstaat nachziehen, oder in Bezug auf diejenigen Familienangehörigen, die sich bereits rechtmäßig in diesem Mitgliedstaat aufhalten.“

55.      Es ist darauf hinzuweisen, dass der vorstehende Wortlaut des 24. Erwägungsgrundes der Richtlinie 2011/98 in den Vorschriften dieser Richtlinie keinen Niederschlag gefunden hat, und die Entstehungsgeschichte der Richtlinie gibt nur sehr wenig Aufschluss darüber, was mit diesem Erwägungsgrund gemeint sein soll(33). Jedenfalls ist, wie die Kommission ausgeführt hat, aus diesem Wortlaut ersichtlich, dass der genannte Erwägungsgrund dazu dient, klarzustellen, dass Drittstaatsangehörigen, die Inhaber einer kombinierten Erlaubnis sind, in Situationen, für die das Unionsrecht keine harmonisierten Regeln enthält, durch die Richtlinie 2011/98 selbst keine Rechte verliehen werden. Meines Erachtens kann der 24. Erwägungsgrund der Richtlinie 2011/98 daher dahin ausgelegt werden, dass die Richtlinie die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet, Familienangehörigen, die sich nicht im Aufnahmemitgliedstaat aufhalten, Familienleistungen zu gewähren(34). Jedoch deutet nichts in diesem Erwägungsgrund darauf hin, dass Mitgliedstaaten im Hinblick auf den Anspruch auf solche Leistungen auf der Grundlage der sich aus der nationalen Regelung für Staatsangehörige des Aufnahmemitgliedstaats ergebenden Voraussetzungen von ihrer aus Art. 12 der Richtlinie 2011/98 folgenden Verpflichtung befreit wären, die Gleichbehandlung der Drittstaatsangehörigen, die Inhaber einer kombinierte Erlaubnis sind, sicherzustellen(35).

56.      Diese Auslegung lässt sich insbesondere darauf stützen, dass Art. 12 Abs. 2 Buchst. b der Richtlinie 2011/98, wie in Nr. 46 der vorliegenden Schlussanträge ausgeführt, bei den Ausnahmen, die die Mitgliedstaaten im Hinblick auf das Recht auf Gleichbehandlung in Bezug auf die soziale Sicherheit und insbesondere Familienleistungen vorsehen können, nicht auf den Aufenthaltsort der Familienangehörigen von Drittstaatsarbeitnehmern abstellt. Art. 12 Abs. 2 Buchst. c der Richtlinie, der eine Ausnahme vom Recht auf Gleichbehandlung in Bezug auf Steuervergünstigungen regelt, nimmt hingegen auf den Aufenthalt der Familienangehörigen des Drittstaatsarbeitnehmers im Aufnahmemitgliedstaat Bezug. Es wäre daher unlogisch, wenn davon auszugehen wäre, dass sich im Ausland aufhaltende Familienangehörige nicht von den Gleichbehandlungsbestimmungen des Art. 12 der Richtlinie 2011/98 erfasst werden.

57.      Diese Auslegung steht meines Erachtens auch mit dem Gesamtzusammenhang der Richtlinie 2011/98 in Einklang. Hierbei ist darauf hinzuweisen, dass innerhalb des EU-Rechtsrahmens für die legale Migration andere Richtlinien Erwägungsgründe enthalten, deren Wortlaut dem 24. Erwägungsgrund der Richtlinie 2011/98 ähnlich ist und die besagen, dass mit der betreffenden Richtlinie keine Rechte in Bezug auf Situationen wie etwa solchen, in denen sich Familienangehörige in einem Drittland aufhalten, gewährt werden, die nicht in den Geltungsbereich des Unionsrechts fallen(36), wobei gleichzeitig hervorgehoben wird, dass der Grundsatz der Gleichbehandlung auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit für diejenigen Personen gilt, die in den Anwendungsbereich dieser Richtlinien fallen(37). Manche Richtlinien sehen auch spezifische Ausnahmen vor, unter denen vom Gleichbehandlungsgrundsatz bei Familienleistungen abgewichen werden kann, die an die Aufenthaltsdauer der betreffenden Kategorie von Drittstaatsangehörigen im Aufnahmemitgliedstaat anknüpfen(38), ohne den Aufenthaltsort der Familienangehörigen des fraglichen Staatsangehörigen zu erwähnen.

58.      Viertens vermögen mich die auf die Verordnung Nr. 1231/2010 gestützten Ausführungen des INPS und der italienischen Regierung ebenso wenig zu überzeugen. Wie der Gerichtshof anerkannt hat(39), dehnt die Verordnung Nr. 1231/2010 den persönlichen Geltungsbereich der Unionsvorschriften zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit gemäß den Verordnungen Nrn. 883/2004 und 987/2009 auf solche Drittstaatsangehörige aus, die ausschließlich aufgrund ihrer Staatsangehörigkeit nicht bereits unter die genannten Verordnungen fallen. Nach Art. 1 der Verordnung Nr. 1231/2010 gelten die genannten Verordnungen für Drittstaatsangehörige sowie für ihre Familienangehörigen und ihre Hinterbliebenen, wenn sie ihren rechtmäßigen Wohnsitz im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats haben und sich in einer Lage befinden, die nicht ausschließlich einen einzigen Mitgliedstaat betrifft. Die Verordnung zielt somit darauf ab, Drittstaatsangehörigen so weit wie möglich die gleichen Rechte einzuräumen, die den Unionsbürgern nach der Verordnung Nr. 883/2004 zukommen(40).

59.      Folglich betrifft die Verordnung Nr. 1231/2010, worauf WS und die Kommission hingewiesen haben, Situationen, in denen Familienangehörigen Rechte gewährt werden, die auf ihrer familiären Bindung an die Drittstaatsangehörigen und ihrem Aufenthalt in der Europäischen Union beruhen. Durch die Ausdehnung der Gleichbehandlungsbestimmung in Art. 4 der Verordnung Nr. 883/2004 auf diese Drittstaatsangehörigen bewirkt die Verordnung Nr. 1231/2010, dass die in Richtlinien der Europäischen Union über die legale Migration wie etwa der Richtlinie 2011/98 enthaltenen Ausnahmen von der Gleichbehandlung in Bezug auf die soziale Sicherheit nicht mehr anwendbar sind(41); dies erklärt die Bezugnahme auf die Verordnung Nr. 883/2004 im 25. Erwägungsgrund der Richtlinie 2011/98. Somit gestattet die Verordnung Nr. 1231/2010, worauf die Kommission hingewiesen hat, den Mitgliedstaaten nicht, den eigenen Staatsangehörigen, deren Familienangehörige sich im Ausland aufhalten, Familienleistungen zu erbringen, diese Leistungen aber mobilen Drittstaatsangehörigen in gleicher Lage zu verweigern. Vor diesem Hintergrund vermag ich nicht zu erkennen, wie die Verordnung Nr. 1231/2010 die in dieser Sache vom INPS und der italienischen Regierung vertretene Auslegung von Art. 12 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2011/98 stützen sollte.

60.      Fünftens ist für mich kein offenkundiger Konflikt mit der Richtlinie 2003/109 ersichtlich. Es ist zu beachten, dass nach dem achten Erwägungsgrund der Richtlinie 2011/98 in Verbindung mit deren Art. 3 Abs. 2 Buchst. i langfristig Aufenthaltsberechtigte „angesichts ihrer privilegierteren Stellung und ihres Aufenthaltstitels“ nicht von der Richtlinie erfasst werden sollten. Diese Bestimmungen betreffen also den Geltungsbereich der Richtlinie 2011/98 und nicht spezifisch die Gleichbehandlung. Jedenfalls bewirkt die von mir in der vorliegenden Rechtssache vorgeschlagene Auslegung von Art. 12 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2011/98 keine Privilegierung der Inhaber einer kombinierten Erlaubnis gegenüber langfristig Aufenthaltsberechtigten; sie stellt vielmehr die Gleichbehandlung der Drittstaatsangehörigen und der Staatsangehörigen des Aufnahmemitgliedstaats im Hinblick auf den Anspruch auf eine von der Richtlinie erfasste Familienleistung sicher, wie ich es auch in meinen Schlussanträgen in der Rechtssache C‑303/19 in Bezug auf die Auslegung von Art. 11 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2003/109 vorschlage.

61.      Des Weiteren ist zu beachten, dass, wie die kürzlich von der Kommission vorgenommene Evaluierung der Richtlinien der Europäischen Union über die legale Migration(42) gezeigt hat, jede der Richtlinien andere Regeln und spezifische Beschränkungen der Gleichbehandlung enthält, die vor allem nach den verschiedenen Kategorien der in den Geltungsbereich fallenden Drittstaatsangehörigen und ihre Aufenthaltsdauer differenzieren, aber auch die Entstehungsgeschichte der jeweiligen Richtlinie widerspiegeln. Meines Erachtens mag die Behandlung, die langfristig Aufenthaltsberechtigten insgesamt zuteilwird, allgemein privilegiert sein, wenn man sie mit der der Inhaber einer kombinierten Erlaubnis vergleicht, was sich darin zeigt, dass es keine besondere Ausnahmeregelung für Familienleistungen gibt und die Gleichbehandlung gemäß Art. 11 der Richtlinie 2003/109 auch für soziale Sicherheit, Sozialhilfe und Sozialschutz im Sinne des nationalen Rechts gilt; wie jedoch die Gleichbehandlung in Bezug auf die soziale Sicherheit bei langfristig Aufenthaltsberechtigten im Vergleich zu Inhabern einer kombinierten Erlaubnis konkret zur Anwendung kommt, ist von der jeweiligen Situation abhängig(43).

62.      Schließlich überzeugt mich die Argumentation des INPS und der italienischen Regierung nicht, wonach eine nationale Regelung wie die hier in Rede stehende mit dem Ziel der Richtlinie 2011/98 in Einklang stehe, die Integration Drittstaatsangehöriger in die Mitgliedstaaten zu fördern. Im zweiten Erwägungsgrund der Richtlinie wird anerkannt, dass dieses Ziel dadurch erreicht wird, dass Drittstaatsangehörigen, die Inhaber einer kombinierten Erlaubnis sind, Gleichbehandlung gewährt wird; dies ist, wie in Nr. 33 der vorliegenden Schlussanträge ausgeführt, eines der Hauptziele der Richtlinie 2011/98.

63.      Es ist auch darauf hinzuweisen, dass die Gleichbehandlungsbestimmungen der Richtlinie 2011/98, wie aus ihrem 19. Erwägungsgrund ersichtlich ist, darauf abzielen, gleiche Mindestbedingungen innerhalb der Europäischen Union zu schaffen und anzuerkennen, dass Drittstaatsangehörige durch ihre Arbeit und die von ihnen entrichteten Steuern einen Beitrag zur Wirtschaft der Union leisten, und dass diese Staatsangehörigen daher in einer Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten vergleichbaren Weise behandelt werden sollten, um unlauteren Wettbewerb zwischen Staatsangehörigen von Mitgliedstaaten und Drittstaatsangehörigen zu verringern. Daraus folgt, dass es meines Erachtens in vollem Umfang mit den von der Richtlinie 2011/98 verfolgten Zielen der Integration und Gleichbehandlung in Einklang steht, wenn in Anbetracht der in der vorliegenden Rechtssache gegebenen Umstände, unter denen ein Drittstaatsangehöriger, der Inhaber einer kombinierten Erlaubnis ist, dessen Lage mit der eines Staatsangehörigen des Aufnahmemitgliedstaats vergleichbar ist und der insbesondere durch seine Arbeit dem Staat Beiträge erbracht hat, nach Art. 12 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie in Bezug auf den Anspruch auf die Familienzulage Gleichbehandlung genießt.

64.      Nach alledem bin ich der Ansicht, dass eine nationale Regelung, die wie die hier in Rede stehende bei der Bestimmung des Anspruchs auf eine Familienleistung bei einem Drittstaatsangehörigen, der Inhaber einer kombinierten Erlaubnis ist, nicht aber bei einem Staatsangehörigen des Aufnahmemitgliedstaats seine sich nicht in diesem Staat aufhaltenden Familienangehörigen unberücksichtigt lässt, nicht mit Art. 12 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2011/98 vereinbar ist.

VI.    Ergebnis

65.      Ich schlage daher vor, dass der Gerichtshof die von der Corte suprema di cassazione (Oberster Kassationsgerichtshof, Italien) vorgelegte Frage wie folgt beantwortet:

Art. 12 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2011/98/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über ein einheitliches Verfahren zur Beantragung einer kombinierten Erlaubnis für Drittstaatsangehörige, sich im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats aufzuhalten und zu arbeiten, sowie über ein gemeinsames Bündel von Rechten für Drittstaatsarbeitnehmer, die sich rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhalten, ist dahin auszulegen, dass er einer Regelung eines Mitgliedstaats wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden entgegensteht, auf deren Grundlage entgegen dem, was für die Staatsangehörigen des Mitgliedstaats vorgesehen ist, bei der Zählung der zur Familiengemeinschaft gehörenden Personen für die Berechnung der Familienzulage die Familienangehörigen eines Arbeitnehmers, der über eine kombinierte Erlaubnis verfügt und Angehöriger eines Drittstaats ist, unberücksichtigt bleiben, wenn sie sich nicht im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats aufhalten.


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